"ร่าง พ.ร.บ.ข้าว" เพื่อชาวนาจริงหรือ ?

ปมร้อน! ร่างกฎหมายข้าว ทำให้ รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้สะท้อนร่าง พ.ร.บ.ข้าว ไว้อย่างน่าสนใจ ... "ฐานเศรษฐกิจ" จึงขอนำบทความมาเผยแพร่ เพื่อทำให้สังคมและผู้ที่เกี่ยวข้องในห่วงโซ่อุตสาหกรรมข้าวได้เข้าใจอย่างถ่องแท้


"รศ.ดร.นิพนธ์" กล่าวว่า เหตุผลของการตรากฎหมายข้าวเป็นเหตุผลที่ดี กล่าวคือ ผู้ร่างต้องการแก้ปัญหาอาชีพชาวนาที่เสี่ยงขาดทุนสูง คนรุ่นใหม่ไม่มีแรงจูงใจจะทำนา ร่างกฎหมายข้าวต้องการให้มีนโยบายข้าว และสถาบันที่สนับสนุนส่งเสริมการพัฒนากระบวนการผลิต (และจำหน่าย) ตลอดห่วงโซ่การผลิต เกิดการพัฒนาอาชีพทำนาที่มั่นคง ยั่งยืน อย่างบูรณาการและเป็นเอกภาพ



แต่ในร่างแรกที่นำเข้าสู่ สนช. กลับเน้นเรื่องให้อำนาจแก่กรมการข้าวในการควบคุมและลงโทษผู้ที่เกี่ยวข้องกับการค้าข้าว เสมือนหนึ่งประเทศไทยยังอยู่ในยุคด้อยพัฒา หรือ ภาวะสงคราม รวมทั้งการเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้กรมการข้าว ทั้ง ๆ ที่อำนาจหน้าที่เหล่านั้นมีหน่วยราชการอื่นดูแลรับผิดชอบตามกฎหมายอยู่แล้ว โดยไม่มีสาระสำคัญด้านการแก้ปัญหาอาชีพชาวนาและการพัฒนาห่วงโซ่การผลิตข้าว



คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้ตัดมาตราเหล่านั้นออกหลายมาตรา รวมทั้งแก้ไขความขัดแย้งระหว่างหน่วยราชการ เรื่อง : การกำหนดให้กระทรวงเกษตรฯ (โดยกรมการข้าว) เป็นเลขานุการคนที่หนึ่งของคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว

อย่างไรก็ตาม สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ข้าว ที่ผ่านวาระ 1 เมื่อ 30 ม.ค. 2562 ยังมีมาตราสำคัญบางมาตราที่เป็นอันตรายต่อการพัฒนาคุณภาพข้าวไทย อีกทั้งยังไม่มีมาตราชัดเจนเรื่องการพัฒนาอาชีพทำนาที่มั่นคง และการส่งเสริมการพัฒนาห่วงโซ่การผลิตข้าว หากสภานิติบัญญัติแห่งชาติผ่านกฎหมายดังกล่าวจะเกิดความเสียหายใหญ่หลวงต่อวงการข้าวไทย โดยเฉพาะการซื้อขายเมล็ดพันธุ์ข้าว นี่คือ เหตุผลที่สมาคมด้านข้าว 4 สมาคม และสถาบันด้านวิชาการ 2 สถาบัน ต้องร่วมกันจัดสัมมนา เมื่อวันที่ 11 ก.พ. 2562 เพื่อแถลงข้อเท็จจริงและผลกระทบด้านต่าง ๆ ให้สังคมได้รับทราบและมีส่วนร่วมแสดงข้อคิดเห็นเพิ่มเติม



อนึ่ง นาน ๆ ครั้ง เราจะเห็นสมาคมชาวนาและเกษตรกรไทย สมาคมผู้รวบรวมเมล็ดพันธุ์ข้าว สมาคมโรงสี และสมาคมผู้ส่งออกข้าวไทย มารวมตัวกันได้ เพราะมีความเห็นตรงกันเรื่องความเสียหายที่จะเกิดจากมาตราบางมาตรา ปกติสมาคมทั้งสี่ (และสมาคมชาวนาอีก 4 สมาคม) มักจะมีความเห็นขัดแย้งกัน



ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี รับทราบผลการสัมมนาและเข้าใจปัญหาของร่าง พ.ร.บ.ข้าว เป็นอย่างดี และด้วยความกังวล ฯพณฯ จึงมีบัญชาให้ พล.อ.ฉัตรชัย สาริกัลยะ รองนายกรัฐมนตรี ปรึกษาหารือกับรองประธานกรรมาธิการวิสามัญ (พล.ท.จเรศักณิ์ อานุภาพ) และกรรมาธิการวิสามัญบางท่าน รวมทั้งประธานคณะกรรมาธิการการเกษตรฯ เพื่อหาทางแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ข้าว หลังจากนั้น กรรมาธิการวิสามัญฯ ก็ได้ประชุมเพื่อแก้ไขปัญหา เมื่อวันที่ 13-15 ก.พ. 2562



 

ประเด็นสำคัญที่สุดที่มีการแก้ไข ได้แก่ มาตรา 27/1 วรรค 3 เรื่อง : การจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว จะจำหน่ายได้เฉพาะเมล็ดพันธุ์ที่กรมการข้าวรับรองแล้วเท่านั้น แม้จะมีข้อยกเว้นให้ชาวนาจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ที่ยังไม่ได้รับการรับรองให้แก่ผู้รวบรวมพันธุ์ข้าว แต่ผู้รวบรวมพันธุ์ข้าวไม่สามารถนำไปขายต่อได้ ... หากผู้รวบรวมนำไปขายต่อก็ติดคุก ... และทันทีที่กฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับ การซื้อขายเมล็ดพันธุ์และข้าวเปลือกไรซ์เบอร์รี่จะผิดกฎหมายทันที เพราะกรมการข้าวยังไม่ได้รับรองพันธุ์ข้าวไรซ์เบอร์รี่

มาตรานี้จึงเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพในการค้าขายของประชาชนอย่างร้ายแรง ยิ่งกว่านั้น กรรมาธิการฯ ไม่ได้รับข้อมูลที่ครบถ้วน จึงไม่มีความเข้าใจเรื่องการพัฒนาคุณภาพพันธุ์ข้าวไทย แต่กลับเข้าใจผิด ว่า "พันธุ์ข้าวส่วนใหญ่ในตลาด" ไม่มีคุณภาพ และหากสามารถจำกัดการค้าขายเฉพาะเมล็ดพันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวรับรอง ชาวนาจะได้พันธุ์ข้าวที่มีคุณภาพไปปลูกมาตรา 27/1 วรรคสาม จะปิดกั้นกระบวนการพัฒนาปรับปรุงพันธ์ข้าวของตลาดข้าวไทยอย่างไร ???



ตลาดข้าวไทยมีกระบวนการคัดเลือกปรับปรุงพันธุ์ข้าวให้มีคุณภาพสูง ข้าวอร่อยถูกปากทั้งคนไทย และคนเอเซีย และอาฟริกา ข้าวไทยขายได้ราคาสูงกว่าคู่แข่ง และระยะหลังเริ่มมีข้าว "สี" เพื่อสุขภาพเป็นที่นิยมอย่างรวดเร็ว เช่น ไรซ์เบอร์รี่ ข้าวสังหยด ทับทิมชุมแพ ฯลฯ กระบวนการคัดสรรคุณภาพข้าวนี้เกิดจากวีรบุรุษ/วีรสตรีนิรนาม (Unsung Heroes) ในวงการข้าว ไม่ว่าจะเป็น ชาวนา ผู้รวบรวมเมล็ดพันธุ์ข้าว โรงสี หยง ผู้ส่งออก ผู้ผลิตเครื่องจักรกลเกษตร รวมทั้งนักวิจัยปรับปรุงพันธุ์ข้าว ที่กรมการข้าว ศูนย์พันธุวิศวกรรมและเทคโนโลยีชีวภาพแห่งชาติ และมหาวิทยาลัยต่าง ๆ บุคคลเหล่านี้ร่วมกันพัฒนาปรับปรุงพันธุ์ข้าวและเมล็ดพันธุ์ข้าวตามความต้องการของตลาด และทำให้ตนได้กำไรจากการปลูก / การสี / การค้า ข้าวพันธุ์ไหนที่ปลูกแล้วได้ผลผลิตต่ำ หรือ สีแล้ว เต็มไปด้วยข้าวหักผู้บริโภคไม่ชอบ ก็จะถูกทิ้งไป (รวมทั้งพันธุ์ที่ราชการให้การรับรองแล้ว)



พันธุ์ไหนที่อร่อยถูกปาก ขายได้มีกำไรดี ก็จะมีการบอกต่อ ๆ กัน กลายเป็นพันธุ์ยอดนิยมในตลาด ก่อนที่ทางราชการจะให้การรับรองในภายหลัง เพราะกระบวนการรับรองต้องมีขั้นตอน ต้องใช้เวลาเพื่อให้แน่ใจ ว่า เมื่อนำไปปลูกทั่วประเทศจะไม่มีปัญหา

ระบบการคัดสรรพันธุ์ข้าวให้มีคุณภาพแบบนี้ เรียกว่า การควบคุมคุณภาพแบบกระจายอำนาจในตลาดข้าวที่เป็นการค้าเสรี

ศาสตราจารย์ ดร.เบญจวรรณ ฤกษ์เกษม นักวิชาการด้านเกษตร ที่มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งได้รับการนับถือยกย่องในระดับนานาชาติ ให้ความเห็นว่า



"มาตรา 27/1 ดูเป็นการจำกัดการพัฒนาพันธุ์ใหม่ ๆ ... ในปัจจุบัน เมล็ดพันธุ์ข้าวเป็นปัจจัยการผลิตที่มีการซื้อขายมากขึ้น มีการผลิตเพื่อใช้เอง และแลกเปลี่ยนกันน้อยลง ที่ผ่านมา ข้าวพันธุ์ท้องถิ่น หรือ พันธุ์พื้นเมือง (ที่ยังไม่ได้รับการรับรองจากกรมการค้าข้าว) ที่ได้กลายเป็นพันธุ์ยอดนิยม (รวมทั้งข้าวหอมมะลิ) ได้แพร่หลายไปโดยชาวนาก่อน แล้วราชการ (ในชื่อกรมการค้าข้าว หรือ อื่น ๆ) จึงทำเป็นพันธุ์รับรองตามหลัง หาก พ.ร.บ.ฉบับนี้ ออกใช้ก่อน พ.ศ. 2500 เราคงอดมีข้าวพันธุ์ขาวดอกมะลิ 105 ขาวตาแห้ง 17 ช้าวไรซ์เบอร์รี่ ฯลฯ"



หลังจากการทำความเข้าใจถึงประเด็นนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ จึงมีมติให้ตัดวรรคที่เป็นปัญหาดังกล่าวออกจากร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านวาระหนึ่ง และใช้วรรคต่อไปนี้แทน "เพื่อป้องกันหรือแก้ไขปัญหาการแพร่กระจายของพันธุ์ข้าวที่ไม่ได้คุณภาพ อันจะสร้างความเสียหายต่อชาวนาและเศรษฐกิจของประเทศ ให้อธิบดีกรมการค้าข้าว โดยความเห็นชอบคณะกรรมการมีอำนาจประกาศห้ามมิให้มีการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวจากพันธุ์ที่ไม่ได้คุณภาพดังกล่าวได้"



นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการฯ เพิ่มมาตราด้านการส่งเสริมชาวนา เพราะร่างเดิมไม่มีมาตราด้านนี้เลย มาตราที่จะเพิ่มขึ้น คือ "เพื่อเป็นการส่งเสริมให้ชาวนาใช้พันธุ์ข้าวที่ดี มีคุณภาพ ในการเพาะปลูก (และมีความเหมาะสมกับเขต ศักยภาพการผลิตที่กระทรวงเกษตรฯ ประกาศ) ให้ชาวนา ซึ่งปลูกข้าวโดยใช้พันธุ์ข้าวที่กรรมการข้าวประกาศรับรองพันธุ์และเพาะปลูกในพื้นที่มีความเหมาะสม (ตามเขตศักยภาพการผลิตข้าว) ได้รับความช่วยเหลือ ส่งเสริม หรือ สนับสนุนตามมาตรการที่คณะกรรมการประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี



การแก้ไขดังกล่าวน่าจะพอยอมรับได้ในระดับหนึ่ง เพราะมีการตัดมาตราที่จะก่อความเสียหายแก่วงการข้าวออก มีมาตราที่กำหนดให้รัฐต้องส่งเสริมสนับสนุนชาวนาที่ใช้พันธุ์ข้าวของรัฐ และที่สำคัญ คือ ชาวนามีตัวแทนในคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว



อย่างไรก็ดี ร่าง พ.ร.บ.ข้าว ยังมีจุดอ่อนสำคัญ 3 ประการ ๆ แรก มาตรา 20 กำหนดให้ผู้รับซื้อข้าวเปลือกออกใบรับซื้อข้าวเปลือกทุกครั้ง และให้ส่งสำเนาใบรับรับซื้อข้าวเปลือกให้กรมการข้าว โดยให้มุ่งเน้นการใช้วิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์

มาตรานี้เป็นการขี่ช้างจับตั๊กแตน เพราะแม้จะมีผู้รับซื้อข้าวเปลือกที่ตัดราคาชาวนา แต่ก็ใบรับซื้อข้าวเปลือกไม่สามารถพิสูจน์ความผิดได้ เพราะทันทีที่ซื้อข้าวเปลือกจากชาวนา ผู้รับซื้อก็นำข้าวเปลือกที่ซื้อมาเทกองรวมกับข้าวเปลือกของชาวนารายอื่น ๆ

ยิ่งกว่านั้น ปัจจุบัน โรงสีก็ต้องเก็บหลักฐานใบรับซื้อให้กรมสรรพากรตรวจ และรวบรวมทำรายงานการค้าข้าวส่งให้กระทรวงพาณิชย์อยู่แล้ว



หากกรมการค้าข้าวอ้างว่าจะนำหลักฐานใบรับซื้อไปข้าวเปลือก ไปจัดทำบิ๊กดาต้า (Big Data) ก็กรุณาเขียนกฎหมายบังคับ ว่า กรมฯ จะนำข้อมูลไปทำประโยชน์อะไรบ้างให้ชาวนาหรือวงการข้าว เพื่อให้คุ้มกับเงินภาษีของประชาชน และถ้าเป็นเรื่องบิ๊กดาต้า ก็ไม่ต้องมีบทลงโทษ ไม่ต้องให้อำนาจเจ้าพนักงาน เพราะเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาการทุจริต



จุดอ่อนประการที่ 2 คือ ร่างกฏหมายยังไม่มีมาตราที่จะพัฒนาส่งเสริมอาชีพชาวนาให้มั่นคงยั่งยืน หรือ สร้างแรงจูงใจให้คนรุ่นใหม่มาประกอบอาชีพทำนาตามเหตุผลที่ระบุไว้ในร่าง และจุดอ่อนข้อ 3 ของร่าง พ.ร.บ.ข้าว (มาตรา 27/3) คือ การโอนอำนาจการควบคุมเมล็ดพันธุ์ข้าวใน พ.ร.บ.พันธุ์พืช 2518 และอำนาจการจดทะเบียนพันธุ์พืชใหม่ ตาม พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 จากกรมวิชาการเกษตรมายังกรมการข้าว ในปัจจุบัน กรมวิชาการเกษตรก็สามารถทำหน้าที่กำกับควบคุมได้เป็นอย่างดี แม้จะล่าช้าตามระบบราชการบ้างก็ตาม การโอนอำนาจหน้าที่นี้ไปกรมการข้าวจะเกิดผลเสีย 2 ประการ คือ



(ก) สร้างปัญหาความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ของกรมการข้าวในฐานะผู้วิจัยและให้ทุนวิจัยด้านข้าว กับอำนาจการกำกับควบคุมโดยการออกใบอนุญาต (ข) การทำหน้าที่ตามกฎหมาย 2 ฉบับข้างต้น ต้องอาศัยทีมงานนักวิชาการสาขาต่าง ๆ ร่วมกับผู้เชี่ยวชาญภายนอก เรียกว่า เกิดประโยชน์จากการมีความรู้หลากหลายสาขา และความชำนาญเฉพาะด้าน (Economies of Scale and Specialization) การแยกงานด้านกำกับควบคุมข้าวออกไป นอกจากจะลดทอนประสิทธิภาพของการกำกับดูแลด้านข้าวแล้ว รัฐยังต้องสูญเสียงบประมาณเพิ่มขึ้น ทั้งด้านลงทุนในอุปกรณ์-เครื่องมือ และเพิ่มจำนวนเจ้าหน้าที่ในกรมการข้าว โดยไม่ทราบว่าจะได้ประโยชน์คุ้มค่าหรือไม่



นอกจากนั้น ก็มีจุดอ่อนอื่น ๆ เช่น การขาดระบบการติดตามการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐ การที่คณะกรรมการด้านผลิตและด้านการตลาดส่วนใหย่ยังประกอบด้วย ปลัดกระทรวง และอธิบดี (รวม 14 คน) และผู้แทนภาคเอกชนและเกษตรกร (รวม 7 คน) แทนที่จะเป็นกรรมการผู้เชี่ยวชาญจากวงราชการและไม่มีนักวิชาการจากสถาบันการศึกษา กรมการข้าวเป็นหน่วยงานสำคัญด้านวิจัยและพัฒนาข้าวที่ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 9 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าให้ก่อตั้งเป็นกรม



หลักการและเหตุผลของการจัดตั้งกรมการข้าวในปี พ.ศ. 2549 กำหนดให้กรมการข้าว "เพื่อทำหน้าที่รับผิดชอบดูแลเรื่องข้าวโดยเฉพาะ ให้ครอบคลุมถึงการปรับปรุงพัฒนาการปลูกข้าวให้มีผลผลิตต่อพื้นที่และคุณภาพสูงขึ้น การพัฒนาพันธุ์ อนุรักษ์ และคุ้มครองพันธุ์ การผลิตเมล็ดพันธุ์ การตรวจสอบรับรองมาตรฐาน การส่งเสริมและเผยแพร่เพื่อพัฒนาชาวนา การแปรรูปและการจัดการอื่น ๆ เพื่อเพิ่มมูลค่าข้าว รวมทั้งการตลาดและส่งเสริมวัฒนธรรมและภูมิปัญญาท้องถิ่นเกี่ยวกับข้าว" (ราชกิจจานุเบกษา พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549)



การมีพันธกิจหลักด้านการวิจัยและพัฒนาการผลิตข้าว ทำให้กรมการข้าวเป็นกรมขนาดเล็ก คนบางคนเลยอยากให้กรมการข้าวมีอำนาจในการกำกับควบคุม เพื่อจะได้เพิ่มจำนวนข้าราชการและงบประมาณมากขึ้น การกำหนดให้กรมการข้าวเพิ่มอำนาจหน้าที่ด้านกำกับควบคุม นอกจากจะกระทบประสิทธิภาพและประสิทธิผลการทำงานด้านวิจัยและพัฒนาแล้ว ยังกลับจะลดทอนความน่าเชื่อถือและความไว้วางใจที่ชาวนาและผู้เกี่ยวข้องมีให้กับกรมการข้าว เพราะกรมการข้าวจะถูกลากเข้าไปเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งด้านการมืองและผลประโยชน์ของฝ่ายต่าง ๆ



แม้กรมการข้าวจะเป็นกรมขนาดจิ๋ว แต่แจ๋ว การทำงานวิจัย-พัฒนาและรับรองพันธุ์ข้าวเป็นงานปิดทองหลังพระที่ก่อคุณค่าและประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาลต่อชาวนาและเศรษฐกิจของประเทศ งานปิดทองหลังพระเหล่านี้จึงเป็นงานที่ "มีพลานุภาพ" ยิ่งกว่าอำนาจทางกฎหมายในการกำกับควบคุม นักวิชาการของกรมการข้าวไม่ควรไปยุ่งเกี่ยวกับความขัดแย้งดังกล่าว ปล่อยให้หน่วยงานอื่นทำหน้าที่กำกับควบคุมจะดีกว่า



หากสมาชิก สนช. ต้องการเห็นร่าง พ.ร.บ.ข้าว เป็นประโยชน์แท้จริงต่อชาวนาและอนาคตวงการข้าวไทย ขอความกรุณาเพิ่มเติม หรือ แก้ไขร่างกฎหมายดังกล่าวอย่างรอบคอบ ก่อนตราเป็นกฎหมาย และหากเป็นไปได้ขอให้เพิ่มมาตราจัดตั้งกองทุนวิจัยและสร้างระบบและกลไกความร่วมมือด้านการวิจัยและส่งเสริมการใช้เทคโนโลยีใหม่ ๆ ระหว่างนักวิจัย-นักส่งเสริมเกษตร 4 ฝ่าย คือ กรมการข้าว มหาวิทยาลัย ภาคเอกชน และกลุ่มเกษตรกร เพื่อเพิ่มรายได้ให้ชาวนา และความสามารถในการแข่งขันของข้าวไทยอย่างมั่นคงและยั่งยืน