นโยบาย ‘ประยุทธ์ 2’ ติดบ่วงรัฐธรรมนูญ?

จากส่วนผสมของ “รัฐบาลประยุทธ์ 2” ซึ่งประกอบด้วย “1 ขั้วใหญ่ 5 พรรคเล็ก และ 10 พรรคไมโคร” การจัดทำนโยบายเพื่อแถลงต่อรัฐสภา ที่กำลังจะเกิดขึ้นเร็วๆ นี้ นอกจากต้องหาจุดสมดุลจากนโยบายของทุกพรรคที่ได้ไปทำ “สัญญาใจ” ไป “ขายของ” กันเอาไว้ให้ได้แล้ว

การจัดทำ “นโยบายรัฐบาล” ครั้งนี้ ยังต้องเผชิญกับอุปสรรคที่เป็นขวากหนามสำคัญในครั้งนี้ด้วย

เริ่มที่กฎหมายสูงสุดของประเทศ เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 หมวด 8 ว่าด้วยเรื่องของคณะรัฐมนตรีในมาตรา 162 กำหนดให้ คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบาย โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ ทั้งนี้ ภายใน 15 วันนับแต่วันเข้ารับหน้าที่

ตามมาตรา 164 ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ด้วย

1. ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต เสียสละ เปิดเผย และมีความรอบคอบและระมัดระวังในการดำเนินกิจการต่างๆ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชนส่วนรวม

2. รักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด

3. ยึดถือและปฏิบัติตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

4. สร้างเสริมให้ทุกภาคส่วน ในสังคมอยู่ร่วมกันอย่างเป็นธรรม ผาสุก และสามัคคีปรองดองกัน

5. รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในเรื่องที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในการกำหนดนโยบายและการดำเนินการตามนโยบายของคณะรัฐมนตรี

“เข้ม”วินัยการเงินการคลัง

นอกจากนี้ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 142 กำหนดให้การเสนอร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งปรากฏอยู่ในมาตรา 19 กำหนดให้ต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการจ่ายเงินและความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่างๆ ด้วย

ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐปี 2561 เช่น การจัดหารายได้ กำหนดให้การยกเว้น/ลดภาษีต้องประมาณการรายได้ที่รัฐจะสูญเสียและประโยชน์ที่จะได้รับโดยคำนึงถึงผลดีผลเสียก่อนดำเนินการ,การจัดทำงบประมาณ โดยควบ คุมไม่ให้ตั้งงบกลางสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินเกินความจำเป็นไว้ที่ 2-3.5% ของงบประมาณ หรือประมาณ 60,000-100,000 ล้านบาท จากกรอบวงเงินงบประมาณประจำปีที่ 3 ล้านล้านบาท

และกำหนดสัดส่วนงบลงทุนไว้ต้องไม่น้อยกว่า 20 %ของงบประมาณและมีวงเงินไม่น้อยกว่าวงเงินกู้ชดเชยขาดดุลงบประมาณปีนั้นๆ ทั้งยังกำหนดสัด ส่วนงบชำระคืนต้นเงินกู้ไว้ที่ 2.5-3.5% ของงบประมาณ เป็นต้น 

นอกจากนี้เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายการเมืองก่อหนี้ผูกพันทั้งในและนอกงบประมาณเพิ่มเติมระหว่างปี จนมีภาระการคลังสะสมสูง จึงกำหนดหลักเกณฑ์การใช้จ่ายให้สัดส่วนการก่อหนี้ผูกพันงบประมาณข้ามปีต้องไม่เกิน 10% ของงบประมาณ รวมถึงกำหนดสัดส่วนการก่อหนี้ผูกพันนอกจากที่กำหนดไว้ในพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีต้องไม่เกิน 5% ของงบประมาณ และกำหนดให้การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังที่รัฐให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการแทนต้องประมาณการต้นทุน ประโยชน์ที่จะได้รับ รวมถึงระบุแหล่งเงินที่ใช้

โดยยอดคงค้างของภาระการคลังที่เกิดรวมไม่เกิน 30% ของงบประมาณ เพื่อป้องกันไม่ให้ก่อหนี้ผูกพันทั้งในและนอกงบประมาณเพิ่มเติมระหว่างปีจนมีภาระการคลังสะสมสูง

ทั้งยังต้องคำนึงถึงสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีประเทศที่ต้องไม่เกิน 60% มีสัดส่วนภาระหนี้รัฐบาลต่อประมาณการรายได้ต้องไม่เกิน 35% สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศ/ หนี้สาธารณะรวมต้องไม่เกิน 10% และสัดส่วนภาระหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศ/รายได้ส่งออกต้องไม่เกิน 5% เป็นต้น

สอดรับยุทธศาสตร์ชาติ

อีกฉบับ คือ พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นแผนแม่บทสำหรับการพัฒนาประเทศรายยุทธศาสตร์ ประกอบด้วย 6 ยุทธศาสตร์สำคัญ ดังนี้ 1. ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง 2. ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน 3. ยุทธศาสตร์การพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพคน 4. ยุทธศาสตร์ ด้านการสร้างโอกาสความเสมอภาคและเท่าเทียมกันทางสังคม 5. ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และ 6. ยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ

ในกฎหมายฉบับนี้ยังปรากฏเนื้อหาหลายส่วนที่ชี้ให้เห็นว่า ห้ามเดินแตกแถว ต้องมีแผนงานสอดรับตามที่ยุทธศาสตร์ชาติได้บัญญัติเอาไว้ อาทิ ในมาตรา 25 และมาตรา 26 กำหนดเป็นหลักการว่า ในกรณีหน่วยงานของรัฐไม่ได้ดำเนินการให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เข้ามาพิจารณาว่าเป็นความผิดหรือไม่ ซึ่งจะมีผลให้หัวหน้าส่วนราชการนั้นพ้นจากตำแหน่งด้วย

การกำหนดให้มีบทลงโทษดังกล่าว ข้อดี คือ จะทำให้การขับเคลื่อนนโยบายสำคัญมีความต่อเนื่อง ไม่หยุดชะงักไปตามการเปลี่ยนแปลงของรัฐบาล

อย่างไรก็ดี กฎหมายการจัดทำยุทธศาสตร์ชาตินั้น ได้เปิดช่องให้สามารถทบทวนได้ทุก 5 ปี โดยเสนอต่อรัฐสภา แต่ถ้าคิดจะแก้ไขในช่วง 5 ปีแรกนี้ อาจต้องเจอแรงต้านจากวุฒิสภา ซึ่งมาจากการคัดสรรของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)

จากการคุมเข้มเอาไว้หลายชั้นทั้งจากกฎหมายสูงสุดและกฎหมายใหม่ที่เกี่ยวข้อง การจัดทำนโยบายของ “รัฐบาลประยุทธ์ 2” และงบประมาณที่จะนำมาสนับสนุน อาจไม่ง่ายอย่างที่วาดฝันเอาไว้ก็ได้... 

รายงาน โดย ทีมข่าวการเมือง

หน้า 16 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3487 ระหว่างวันที่ 14 - 17 กรกฎาคม 2562