อนุมัติค่าจ้าง โดยไม่อาจรู้ได้ว่าก่อสร้างผิดแบบ ต้องรับผิดหรือไม่?

คอลัมน์อุทาหรณ์จากคดีปกครอง ฐานเศรษฐกิจ หน้า 7 ฉบับที่ 3496 วันที่ 15-17 สิงหาคม 2562 โดย นายปกครอง 

การที่ผู้บริหารท้องถิ่นได้ลงนามอนุมัติการเบิกจ่ายเงินโครงการต่างๆ ให้แก่ผู้รับจ้าง จากการที่ผู้ควบคุมงาน และคณะกรรมการตรวจการจ้าง ได้รายงานเสนอว่าการก่อสร้างเสร็จเรียบร้อยถูกต้องตามรูปแบบรายการ และข้อกำหนดในสัญญาทุกประการแล้ว และฎีกาเบิก จ่ายลงนามรับรองถูกต้องครบถ้วน

แต่ต่อมาปรากฏว่าโครงการที่อนุมัติเบิกจ่ายเงินไปนั้น มีการก่อสร้างผิดแบบแปลนและไม่สามารถใช้งานได้ตามความประสงค์ จะถือว่าผู้อนุมัติปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ทางราชการหรือไม่?

เชื่อว่า... ท่านผู้บริหารท้องถิ่นที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าว คงอยากทราบคำตอบกันแล้วใช่ไหมครับ!!

มูลเหตุของคดีนี้เกิดจาก ...เทศบาลมีคำสั่งให้นายกนก ซึ่งขณะดำรงตำแหน่งนายก อบต. ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่เทศบาล จากกรณีที่ได้กระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง อนุมัติเบิกจ่ายเงินโครงการก่อสร้างตอม่อสะพานให้แก่ผู้รับจ้าง ที่มีการก่อสร้างไม่เป็นไปตามแบบและไม่สามารถใช้งานตามวัตถุประสงค์ได้ เนื่องจากตอม่อมีความสูงเกินกว่าจะนำพื้นไม้สะพานเดิมมาวางพาดเพื่อให้เป็นทางสัญจรข้ามไปมาได้

นายกนกเห็นว่า ตนไม่ได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเพราะไม่มีการรายงานจากผู้ควบคุมงานหรือคณะกรรมการตรวจการจ้างว่า มีการก่อสร้างไม่ถูกต้องตามแบบ หรือจะต้องมีการแก้ไขแบบเพื่อให้สามารถใช้ประโยชน์ได้ หรือมีการทักท้วงถึงความไม่ถูกต้องแต่อย่างใด มีแต่การรายงานว่ามีการก่อสร้างถูกต้องตามแบบแล้ว และฎีกาเบิกจ่ายเงินมีรายการครบถ้วน มีลายมือชื่อหัวหน้าหน่วยงานผู้เบิก ผู้ตรวจฎีกา

นายกนกจึงฟ้องเทศบาล (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต่อศาลปกครองเพื่อ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่เทศบาล

คดีมีประเด็นพิจารณาว่า หากข้อโต้แย้งของนายกนก ในฐานะนายก อบต. เป็นความจริงการที่นายกนกอนุมัติให้จ่ายเงินค่าก่อสร้างตอม่อสะพาน จะถือเป็นการกระทำละเมิดและต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โครงการดังกล่าวเป็นการก่อ สร้างเฉพาะตอม่อสะพานเท่านั้น การส่งมอบงานจึงเป็นการส่งมอบเฉพาะตอม่อสะพาน ซึ่งยังมิได้สำเร็จเป็นสะพานเพื่อใช้เป็นทางสัญจรได้เลยเนื่องจากงบประมาณไม่เพียงพอ โดยจะมีการก่อสร้างเป็นสะพานแล้วเสร็จ เมื่อได้รับจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติม

โดยในขณะอนุมัติเบิกจ่ายค่าจ้าง นายก อบต. ไม่อาจล่วงรู้ว่าตอม่อสะพานที่สร้างแล้วเสร็จจะไม่สามารถใช้การได้ โดยได้พิจารณารายงานที่เสนอจากคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานผู้ทำหน้าที่ตรวจรับการจ้าง และควบคุมงานก่อสร้างมาโดยตลอดแล้วว่ามีการก่อสร้างถูกต้องตามแบบ โดยที่ไม่ปรากฏว่ามีการรายงานถึงสภาพปัญหาของการก่อสร้างตอม่อสะพานที่ไม่เป็นไปตามแบบแปลน ไม่ว่าในช่วงเวลาระหว่างการก่อสร้างและภายหลังการก่อสร้างแต่อย่างใด

ประกอบกับแม้ว่าก่อนอนุมัติการก่อสร้างหากนายก อบต. จะได้พิจารณาภาพถ่ายตอม่อสะพานที่ทำการก่อสร้างแล้วเสร็จ หรือหากได้ไปตรวจสอบยังสถานที่จริงก็ตาม ก็เป็นเพียงการตรวจสอบได้แต่เฉพาะโครงสร้างภาย นอก ซึ่งการพิจารณาแต่เพียงสายตาของบุคคลทั่วไป หรือนายก อบต. ที่มิได้มีความรู้ทางด้านวิชาการช่างโดยเฉพาะ จึงไม่อาจทราบว่าตอม่อสะพานมีความสูงเกินไปกว่าที่จะนำพื้นไม้สะพานเดิมมาวางพาดเพื่อใช้เป็นทางสัญจรได้ตามวัตถุประสงค์ของโครงการดังกล่าว

อีกทั้ง เป็นการก่อสร้างเฉพาะส่วนที่เป็นตอม่อสะพาน ซึ่งจะได้รู้ก็ต่อเมื่อได้มีการก่อสร้างให้แล้วเสร็จ เป็นสะพานเพื่อใช้เป็นทางสัญจรข้ามไปมาได้แล้วเท่านั้น

กรณีจึงไม่มีเหตุที่น่าจะเชื่อว่านายก อบต. ในฐานะผู้บังคับบัญชาควรจะได้รู้ว่าการตรวจรับงานไม่เป็นไปตามแบบรูปรายการ รายละเอียด และข้อกำหนดในสัญญาแต่อย่างใด การอนุมัติเบิกจ่ายเงินในโครงการดังกล่าวของนายก อบต. จึงชอบด้วยข้อ 48 ข้อ 60 ข้อ 62 และข้อ 63 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 และมิได้เป็นการกระทำอันเป็นเหตุให้ทางราชการได้รับความเสียหาย

กรณีจึงมิใช่เป็นการกระทำละเมิดที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ นายก อบต.จึงไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่เทศบาล คำสั่งให้นายก อบต. ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.346-347/ 2562)

คดีนี้ นายก อบต. ไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ความรับผิดทางละเมิด เพราะไม่มีเหตุหรือข้อเท็จจริงใดที่รับฟังได้ว่า นายก อบต. ในฐานะเป็นผู้มีอำนาจอนุมัติเงินค่าจ้างและในฐานะเป็นผู้บังคับบัญชา ได้ “รู้หรือควรรู้” ว่าการก่อสร้างตามสัญญาไม่ถูกต้องตามรูปแบบ

เพราะทั้งคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงไม่ได้รายงานถึงปัญหาการก่อสร้างที่ไม่ถูกต้อง ทั้งสัญญาและลักษณะทางกายภาพของตอม่อก็ไม่อาจรู้ได้ว่าสามารถใช้ประโยชน์เป็นสะพานข้ามได้อันเนื่องจากการก่อสร้างผิดแบบ

แต่ในทางตรงกันข้ามหากมีเหตุหรือข้อเท็จจริงใดที่อาจรับฟังได้ถึงการ “รู้หรือควรรู้” แต่นายก อบต. ปล่อยปละละเลยจนเกิดความเสียหายอาจถือได้ว่านายก อบต. ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและอาจต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ ... ครับ !! (ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)