ประกันรายได้ & จำนำข้าว ทำไมใช้เงินก้อนโต

โครงการประกันรายได้เกษตรกร เป็นนโยบายของรัฐบาลที่ดำเนินการตั้งแต่ปีแรกของรัฐบาล ในปี 2562 ครอบคลุมพืช 5 ชนิด คือ ข้าว ยางพารา ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ปาล์มน้ำมัน และ มันสำปะหลัง ซึ่งเป็นการจ่ายส่วนต่างของราคาประกันและราคาตลาด รวมแล้วมีการตั้งกรอบวงเงินประกันราคา 3 ปี รวม 261,000 ล้านบาท ไม่รวมโครงการคู่ขนาน เช่น การอุดหนุนค่าเก็บเกี่ยวผลผลิต 

จนนำมาซึ่งคำถามว่า ภาระผูกพันที่เกิดขึ้นของนโยบายประกันรายได้เกษตรกร กับโครงการจำนำข้าวในรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่เกิดความเสียหายกว่า 8.5-9 แสนล้านบาท อย่างไหนดีกว่า

ผมขอพามาดูในรายละเอียดของประกันรายได้เกษตรกร พืชเกษตรที่ตั้งงบประมาณมากที่สุด คือ ข้าว 160,600 ล้านบาท รองลงมาเป็นยางพารา 46,789 ล้านบาท มันสำปะหลัง 26,271 ล้านบาท ปาล์มน้ำมัน 22,185 ล้านบาท และ ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ 5,408 ล้านบาท ซึ่งวงเงินที่ตั้งไว้ดังกล่าวมีพืชบางชนิดที่ใช้ไม่เต็มวงเงิน เพราะราคาสูงกว่าราคาประกัน เช่นยางพารา
 

ในปีการผลิต 2564/65 มีการตั้งวงเงินประกันราคาข้าวสูงกว่าทุกปีที่ 89,000 ล้านบาท ในวงเงินนี้ไม่รวมโครงการคู่ขนาน ซึ่งเมื่อเริ่มจ่ายเงินงวดแรกในวันที่ 9 พ.ย.2564 เริ่มเห็นปัญหาการจ่ายเงินผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งนำมาสู่การแก้ปัญหา

พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เรียกประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ก่อนจะมีมติให้ขยายสัดส่วนเพดานการก่อหนี้ตามมาตรา 28 จากเดิม ที่ 30% เป็น 35% เป็นระยะเวลาชั่วคราว 1 ปี ทำให้มีวงเงินในการก่อหนี้เพิ่มเติมได้อีก 1.55 แสนล้านบาท จากเดิมที่มีกรอบการก่อหนี้ของภาครัฐร่วม 9 แสนล้านบาท แต่เหลือวงเงินที่สามารถก่อหนี้ได้เพียง 5,300 ล้านบาท เนื่องจากยังไม่ได้มีการปิดโครงการหรือใช้หนี้ในโครงการต่างๆ 
 

ตัวเลขขนาดนี้แหละครับที่มีคำถามว่า ใช้เงินมากเหมือนกัน 
 

เพื่อให้เห็นความแตกต่างผมขออนุญาตนำผลการศึกษาวิจัยเรื่อง “การทุจริตกรณีศึกษา โครงการรับจำนำข้าวทุกเมล็ด” ของ ทีดีอาร์ไอ ที่มี นิพนธ์ พัวพงศกร กัมพล ปั้นตะกั่ว และคณะทำการศึกษามานำเสนอ โปรดทัศนาผลการศึกษาที่สรุปหัวข้อสําคัญ 6 ประการ ดังนี้
 

ประการแรก โครงการรับจํานําข้าว 5 ฤดู มีการรับจํานําข้าวเปลือก 54.35 ล้านตัน มีค่าใช้จ่ายรวม 9.85 แสนล้าน เป็นเงินซื้อข้าว 8.57 แสนล้านบาท เงินที่ใช้ส่วนใหญ่เป็นเงินนอกงบประมาณที่กู้จากสถาบันการเงินของรัฐ โดยรัฐบาลไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐสภา เมื่อสิ้นเดือนเมษายน 2557 โครงการมีการขาดทุนทางการคลังสูงถึง 5.39 แสนล้านบาท (หรือเกือบ 53% ของ ค่าใช้จ่าย) 

แต่ถ้าหากรัฐบาลต้องใช้เวลาอีก 5-10 ปี ระบายข้าวในสต๊อก 17.8 ล้านตัน คาดว่า ภาระขาดทุนจะเพิ่มสูงขึ้นเป็น 6.78 แสนล้านบาท และ 9.10 แสนล้านบาทตามลําดับ ตัวเลขขาดทุน จริงจะสูงกว่านี้มาก เพราะรายงานผลการตรวจสต๊อกข้าวเมื่อกลางตุลาคม 2557 พบว่า มีข้าวที่ผ่าน มาตรฐานเพียง 2.36 ล้านตัน แม้จะมีข้าวหายเพียง 1.2 แสนตัน แต่ข้าวในสต๊อกกว่าร้อยละ 85 มี คุณภาพต่ำกว่ามาตรฐาน การคํานวณเบื้องต้นพบว่าผลขาดทุนจะเพิ่มเป็น 6.6 แสนล้านบาท
 

ต้นตอของการขาดทุนจํานวนมหาศาลเกิดจาก การรับจํานําในราคาสูง แต่ขายข้าวในราคาต่ำ เพื่อมิให้ผู้บริโภคซื้อข้าวราคาแพง และการทุจริตที่เกิดจากรัฐบาลขายข้าวให้บริษัทพรรคพวกในราคา ต่ำกว่าราคาตลาดมาก (ดูผลประการที่สาม)
 

ประการที่สอง แม้ว่าชาวนาทั่วประเทศ (ทั้งผู้เข้าร่วมและไม่เข้าร่วมโครงการ) จะได้รับผลประโยชน์ส่วนเกิน เป็นมูลค่าสุทธิสูงถึง 5.6 แสนล้านบาท จากโครงการรับจํานําข้าว แต่ประโยชน์ส่วนใหญ่ตกเป็นของชาวนารายกลางและรายใหญ่ ซึ่งอาศัยในเขตชลประทาน ของภาคกลาง และภาคเหนือตอนล่าง 

ข้อค้นพบสําคัญ คือ หากเรานับรวมผลประโยชน์และต้นทุนที่ เกิดขึ้นกับผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายในโครงการรับจํานํา ปรากฏว่า ต้นทุนสวัสดิการ (welfare cost หรือ ความเสียหายสุทธิต่อสังคม) สูงถึง 1.23 แสนล้านบาท ซึ่งหมายความว่าความสูญเสียต่อสังคมสูงกว่า ประโยชน์ที่ตกแก่ชาวนาและผู้บริโภค 

ความสูญเสียนี้ยังไม่นับรวมความเสียหายอื่นๆ ที่วัดไม่ได้ เช่น ชื่อเสียงและคุณภาพข้าวไทย การถลุงทรัพยากรจากพฤติกรรมแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และ การค้าข้าวแบบพรรคพวกที่ทําลายระบบการค้าแบบแข่งขัน เป็นต้น ดังนั้น วาทกรรมของ “รัฐบาลยิ่งลักษณ์” ที่อ้างว่าโครงการรับจํานําข้าวเป็นประโยชน์ต่อชาวนา จึงเป็นเพียงความพยายามกลบ เกลื่อนความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อสังคมแบบขาดความรับผิดชอบ

ประการที่สาม มูลค่าการทุจริตในการระบายข้าวที่คํานวณจากแบบจําลองตลาดข้าว คิดเป็น 84,476.20 ล้านบาท ส่วนการทุจริตที่คํานวณแบบแยกตามวิธีระบายข้าว 3 วิธี และการลักลอบนําข้าวไปขายก่อนจะมีมูลค่ารวม 1.02 แสนล้านบาท ประกอบด้วย 

การทุจริตจากการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ 7.8 ล้านตัน คิดเป็นเงิน 45,094 ล้านบาท (ร้อยละ 44) 

การทุจริตจากการเลือกขายข้าวให้พ่อค้าพรรคพวกที่เสนอซื้อในราคาต่ำ ราว 4 ล้านตัน เป็นเงิน 21,512 ล้านบาท (ร้อยละ 21)

และ การทุจริตจากโครงการข้าวธงฟ้า/ข้าวถุงถูกใจ 1.1 ล้านตัน เป็นเงิน 8,541 ล้านบาท (ร้อยละ 8)
 

การทุจริตอีกประเภทหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการระบายข้าว คือ ปัญหาข้าวหาย 2.9 ล้านตัน ปัญหานี้เกิดจากผู้มีอิทธิพลทางการเมืองใช้อํานาจนําข้าวเปลือกหรือข้าวสารจากโรงสีในโครงการฯ ไปขายให้ผู้ส่งออก และพ่อค้าขายส่งแล้วหาข้าวราคาต่ำมาส่งคืนโกดังในภายหลัง ผลการคํานวณ พบว่า มูลค่าทุจริตส่วนนี้เท่ากับ 25,616.95 ล้านบาท (ร้อยละ 25) 

อนึ่งจากรายงานของ คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวในเดือนกรกฎาคม 2557 พบว่ายังมีข้าวบางส่วนที่ไม่ได้นํามาคืน คาดว่ารัฐจะมีความเสียหายเพิ่มขึ้นอีกราว 1.9 พันล้านบาท (ร้อยละ 2) การทุจริตทั้ง 2 ส่วนนี้ เป็นการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐในการจัดสต๊อกและการระบายข้าวและการแอบขโมยข้าว
 

มูลค่าการทุจริตที่คํานวณได้ยังไม่ได้รวมการทุจริตที่เกิดขึ้นในช่วงต้นน้ำและกลางน้ำ ที่เป็นการทุจริตของ ชาวนา เจ้าของโรงสี ผู้ตรวจข้าว และเจ้าของโกดัง เช่น การจดทะเบียนเกษตรกร เกินจริง การที่ชาวนาบางคนขายสิทธิ์ให้โรงสี การซื้อข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน/นําข้าวนอกโครงการ จํานํามาสวมสิทธิ์ การออกใบประทวนปลอม การทุจริตค่ารักษาสภาพข้าว และเงินสินบนที่ผู้เกี่ยวข้อง จ่ายให้กับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงานของโครงการจํานําข้าว รวมทั้งการที่โรงสีบางแห่งเอาเปรียบ เกษตรกร และโรงสีถูกเจ้าของโกดังและผู้ตรวจข้าวบางรายเรียกเงินพิเศษจากการส่งข้าวเข้าโกดัง เป็นต้น
 

หลักฐานเชื่อมโยงที่ทําให้เชื่อว่าการทุจริตอาจเกี่ยวข้องกับผู้มีอํานาจทางการเมืองระดับสูงมี ดังนี้ 

(1) ตัวเลขการส่งออกของกรมศุลกากรไม่ปรากฏว่ามีตัวเลขการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และ รัฐบาลไม่เปิดเผยตัวเลขส่งออกแบบรัฐต่อรัฐทั้งปริมาณและราคาโดยอ้างว่าเป็นความลับ 

(2) รัฐบาลเปิดให้มีการยื่นเสนอราคาซื้อข้าวของรัฐ แต่ไม่รายงานข้อมูลปริมาณและราคาที่ขายให้พ่อค้าแต่ละราย รวมทั้งการที่มีพ่อค้าเพียงไม่กี่รายที่สามารถซื้อข้าวจากรัฐโดยการเสนอราคา 

(3) หลักฐาน การทุจริตในโครงการข้าวถุงที่ตรวจสอบพบโดยคณะกรรมาธิการการเกษตรและสหกรณ์ วุฒิสภา
 

(4) ปัญหาข้าวหายที่ตรวจสอบพบโดยคณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจํานําข้าว น่าจะเกี่ยวพันกับ การที่ประเทศไทยยังมียอดการส่งออกข้าวนึ่งทั้งๆ ที่ไม่ได้มีการอนุมัติให้มีการสีข้าวนึ่งในโครงการฯ 

(5) มีการระบายข้าวสารเก่ในโครงการจํานําก่อนปี 2554 อย่างต่อเนื่องถึง 2 ล้านตัน 

(6) การเปลี่ยน กฎเกณฑ์ยอมให้มีการนําเข้าข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านได้ตลอดทั้งปี แทนการอนุมัติเฉพาะช่วงที่ขาดแคลน และ 

(7) การออกมาตรการผ่อนผันให้โรงสีชะลอการสีแปรจากเดิมที่กําหนดไว้ว่าต้องสีให้เสร็จสิ้นภายใน 7 วัน
 

ประการที่สี่ ผลสํารวจทัศนคติของชาวนา โรงสี เจ้าของโกดัง ผู้ตรวจข้าว (เซอร์เวย์เยอร์) พบว่า เกษตรกรมีความพอใจต่อโครงการรับจํานําสูงกว่าโรงสี ส่วนความเห็นเกี่ยวกับการทุจริตในโครงการรับ จํานํา ปรากฏว่า เกษตรกรในโครงการให้คะแนนการทุจริตโดยรวมในระดับปานกลาง (3.35 จาก 5 คะแนน) เกษตรกรนอกโครงการในภาคกลางและเกษตรกรในโครงการในภาคตะวันออกเฉียงเหนือเห็นว่า มีการทุจริตค่อนข้างมาก (3.69 และ 3.59 คะแนน) 

อย่างไรก็ตาม เกษตรกรมีการรับรู้เรื่องการทุจริตในระดับที่ตนเองเกี่ยวข้องดีกว่าการทุจริตในระดับอื่นที่ตนไม่ได้เกี่ยวข้อง เช่น การออกใบประทวนช้า การซื้อสิทธิ์/สวมสิทธิ์ และการจดทะเบียนเกิน เป็นต้น ในขณะที่เจ้าของโรงสี และโกดังกลางให้ความเห็นว่า มีระดับการทุจริตค่อนข้างสูง คือ โรงสีให้ 4.1 คะแนน และโกดัง 3.7 คะแนน 

เจ้าของโรงสีมีระดับการรับรู้การทุจริตในแต่ละขั้นตอนสูงกว่าการรับรู้ของเกษตรกรอย่างเห็นได้ชัด ทั้งนี้ยังมีข้อสังเกต คือ โรงสี ในโครงการเกือบทั้งหมด (91 %) ไม่เห็นว่าเรื่องใบประทวนล่าช้าเป็นการทุจริต แต่สําหรับเกษตรกรเห็น ว่ามีการทุจริตเรื่องใบประทวนล่าช้าถึง 36.44 %
 

ผลการวิเคราะห์ ปัจจัยที่มีผลต่อการรับรู้ของเกษตรกร พบว่า เกษตรกรในโครงการที่มีจํานวนที่ดินทํากินมาก มีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตมากกว่าเกษตรกรกลุ่มอื่น ในขณะที่เกษตรกรในภาคเหนือจะมีโอกาสที่จะทราบเรื่องการทุจริตน้อยลง
 

การประมาณการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการจํานําพบว่ามีผู้ได้รับค่าเช่าทั้งสิ้น 6 กลุ่ม มูลค่ารวมกว่า 5.85 แสนล้านบาท ชาวนาได้รับค่าเช่าเศรษฐกิจไปมากที่สุดร้อยละ 51 ผู้บริโภคได้ไปร้อยละ 24 พ่อค้าพรรคพวกได้ไปร้อยละ 14 โรงสีได้ไปร้อยละ 9 โกดังได้ไปร้อยละ 2 สุดท้ายเซอร์เวย์เยอร์ได้ร้อยละ 0.4
 

การวิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลต่อเกษตรกรในการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ พบว่าเกษตรกรที่อยู่ในภาคเหนือและหัวหน้าครัวเรือนมีการศึกษาที่ดีมีโอกาสที่จะแสวงหาค่าเช่ามากขึ้น และครัวเรือน ที่หัวหน้าครัวเรือนมีอายุมากจะมีโอกาสแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจลดลง
 

เมื่อการรับจํานําข้าวก่อให้เกิดค่าเช่าเศรษฐกิจ (กําไรพิเศษ) จํานวนมหาศาลแก่ผู้เกี่ยวข้อง จึงไม่น่าแปลกใจว่าบุคคลเหล่านี้จะลงทุนทุ่มทรัพยากรเพื่อแสวงหากําไรพิเศษเพิ่มมากขึ้น (rent seeking activities) เกษตรกรและโรงสีจึงมีพฤติกรรมการแสวงหากําไรพิเศษจาก

โครงการจํานําข้าว ด้วยวิธีการเพิ่มกําลังการผลิตของตนเอง โดยเกษตรกรจํานวน 57.06 % เพิ่มการใช้ปุ๋ย ฉีดยา และดูแลแปลงและควบคุมระดับน้ำมากขึ้น ทําให้มีการใช้น้ำชลประทานมากกว่าแผนการปล่อยน้ำของ กรมชลประทาน ร้อยละ 42 ของโรงสีในโครงการลงทุนขยาย

กําลังการผลิต ทําให้ปัจจุบันโรงสีมีกําลังการผลิตถึง 100 ล้านตันต่อปีทั้งๆ ที่เราผลิตข้าวเปลือกเพียงปีละ 34-37 ล้านตัน และเจ้าของโกดังถึง 47% ลงทุนขยายความจุของโกดังข้าว
 

กิจกรรมลงทุนแสวงหาค่าเช่าเศรษฐกิจเหล่านี้เป็นการถลุงทรัพยากรแท้จริงของประเทศ จริงอยู่ผู้ลงทุนได้เงินเข้ากระเป๋าส่วนตัว แต่ในแง่ประเทศ เราดึงเอาทรัพยากรที่ถูกใช้ในกิจกรรมอื่นๆ มา ปลูกข้าว สร้างโรงสี และโกดังเพิ่มขึ้น แล้วนําข้าวเก็บไว้ในโกดังให้ข้าวเสื่อมมูลค่า
 

การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจนี้จึงเป็นความสูญเปล่าของประเทศ และส่งผลเสียต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 

 

เมื่อรวมผลกระทบจากภาระขาดทุนในการดําเนินงาน 5 ฤดู โครงการ รับจํานําข้าวจึงมีผลทําให้อัตราเศรษฐกิจชะลอตัวในระยะกลาง แม้โครงการนี้จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ ในระยะสั้นก็ตาม เพราะรัฐมีภาระที่ต้องเจียดงบประมาณไปชําระหนี้จํานวนมาก ประเด็นนี้ควรมีการวิจัยเพิ่มเติม
 

ประการที่ห้า รัฐบาลบริหารจัดการนโยบายรับจํานําข้าวแบบขาดความรับผิดชอบ ต่อประชาชนและรัฐสภา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปล่อยปละละเลยปัญหาการทุจริตในการระบายข้าว การไม่ใส่ใจกับรายงานข้าวหายจากโกดังกลาง แต่กลับสั่งให้มีการตั้งกรรมการสอบสวนประธานคณะอนุกรรมปิดบัญชีโครงการจํานําข้าว การโกหกประชาชน และการปิดบังข้อมูลการค้าข้าวแบบรัฐต่อรัฐ 

การปล่อยให้ค่าใช้จ่ายของโครงการรับจํานําบานปลาย (อาทิเช่น การยอมให้เกษตรกรขายข้าวให้ โครงการรับจํานําเกินปริมาณที่ตนมีสิทธิ์ตามใบทะเบียนเกษตรกร) รวมทั้งการละเลยการปฏิบัติหน้าที่ โดยไม่จัดให้มีการจัดทําบัญชีรวม การดําเนินงานของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น
 

ประการสุดท้าย โครงการรับจํานําข้าว มีข้อบกพร่องร้ายแรงทั้งในระดับนโยบาย และการบริหารจัดการ 

ความผิดพลาดด้านนโยบาย ได้แก่ ความผิดพลาดในการตั้งราคารับจํานําได้สูงกว่า ราคาตลาดโลก และการเก็งกําไรราคาตลาดโลกทําให้การส่งออกลดลง การจํานําทุกเม็ดโดยไม่จํากัด งบประมาณและการเก็งกําไรจากราคาข้าวโดยการผูกขาดตลาดข้าวส่งออก 

ส่วนความบกพร่องในระดับการบริหารจัดการ ได้แก่ การเจตนาไม่สั่งการให้หน่วยงานรัฐจัดทําบัญชีการซื้อขายและการรับ มอบและจําหน่ายข้าวจากโกดังกลางทําให้เกิดการทุจริตในทุกระดับการปกปิดตลอดจนการเจตนา ปิดบังข้อมูลและให้ข้อมูลเท็จ