เปิดผลศึกษา ขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ 400 บาท กระทบใคร อย่างไร
เปิดผลศึกษา หากปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 400 บาทต่อวัน: กระทบใคร และกระทบอย่างไร โดยสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ พร้อมการวิเคราะห์ถึงผลกระทบเชิงโครงสร้างและความท้าทายด้านอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้นตามมา
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ เผยแพร่บทความ “หากปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 400 บาทต่อวัน: กระทบใคร และกระทบอย่างไร” มีเนื้อหาโดยสรุปที่น่าสนใจระบุ โครงสร้างการจ้างงานไทยในปัจจุบัน ธุรกิจส่วนใหญ่มีขนาดเล็ก ลูกจ้างกระจุกตัวอยู่ในธุรกิจขนาดใหญ่ จากจำนวนผู้ประกอบการทั้งหมดในข้อมูลประกันสังคมมาตรา 33 ในเดือนพฤศจิกายน 2566 อยู่ที่ 429,700 ราย โดยร้อยละ 54 ของธุรกิจทั้งหมด มีลูกจ้างไม่เกิน 5 คน จำนวนธุรกิจที่มีลูกจ้างเกิน 200 คนมีเพียงประมาณ 8,000 ราย (ร้อยละ 1.9) โดยเป็นธุรกิจขนาดใหญ่มากที่มีลูกจ้างเกิน 5,000 คน อยู่ 144 ราย
หากมองในมุมการกระจายตัวของลูกจ้างนั้น ลูกจ้างเกินครึ่งอยู่ในธุรกิจที่มีขนาดใหญ่ที่มีลูกจ้าง 200 คนขึ้นไป โดยธุรกิจขนาดใหญ่มาก (5,000 คนขึ้นไป) ซึ่งคิดเป็นเพียงร้อยละ 0.03 ของธุรกิจทั้งหมด กลับจ้างงานถึงร้อยละ 17 ของลูกจ้างทั้งหมด และธุรกิจใหญ่มากเหล่านี้ ก็มีแนวโน้มเติบโตขึ้นในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา
ในปัจจุบัน ข้อมูล พฤศจิกายน 2566 สัดส่วนลูกจ้างที่ได้รับค่าจ้างน้อยกว่า 400 บาทต่อวัน มีอยู่ประมาณร้อยละ 35 หรือ 4 ล้านคน โดยแบ่งเป็น กลุ่มที่ได้รับเงินเดือน ระหว่าง 300–400 บาทต่อวัน (7,800–10,400 บาทต่อเดือน) ร้อยละ 25 และกลุ่มที่ได้รับค่าจ้างต่ำกว่า 300 บาทต่อวัน คิดเป็นอีกประมาณร้อยละ 10 อย่างไรก็ตาม กลุ่มนี้อาจจะเป็นกลุ่มที่ทำงานน้อยกว่า 26 วันต่อเดือน หรือทำงาน part-time ซึ่งไม่สามารถแยกได้ว่าเป็นกลุ่มที่ทำงานน้อยกว่า 26 วันหรือการฝ่าฝืนข้อบังคับของนายจ้างได้
ขณะที่การกระจายตัวของลูกจ้างตามภาคธุรกิจและขนาด จากลูกจ้างทั้งหมด 11.9 ล้านคน ลูกจ้างส่วนใหญ่ของไทยอยู่ในภาคการผลิต 3.7 ล้านคน ภาคการค้า 2.2 ล้านคน และภาคกิจกรรมการบริหารและบริการสนับสนุนอื่น ๆ ซึ่งรวมไปถึงธุรกิจบริการท่องเที่ยว อีก 1 ล้านคน
รายงานฉบับนี้ได้ทำการศึกษากรณีหากมีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 400 บาทต่อวันทั่วประเทศ นายจ้างและลูกจ้างที่จะได้รับผลกระทบมีกลุ่มใดบ้างพบว่า เมื่อแบ่งตามภาคธุรกิจ บางภาคธุรกิจ เช่น โทรคมนาคม อสังหาริมทรัพย์ การเงิน ผู้ประกอบการเกินร้อยละ 60 ไม่ได้มีลูกจ้างที่ได้รับค่าจ้างต่ำกว่า 400 บาทต่อวัน (10,400 บาทต่อเดือน) จึงไม่น่าจะได้รับผลกระทบโดยตรงมากนัก
อย่างไรก็ดี กลุ่มภาคการผลิต ทั้งอาหาร สิ่งทอ ยาง อิเล็กทรอนิกส์ และยานยนต์ ผู้ประกอบการส่วนใหญ่ยังมีลูกจ้างบางส่วนหรือทั้งหมดที่ได้รับค่าจ้างต่ำกว่า 400 บาทต่อวัน จึงน่าจะได้รับผลกระทบมากกว่า ซึ่งผลกระทบโดยตรงนั้น จะเป็นการปรับค่าจ้างขึ้นของกลุ่มลูกจ้างที่เคยได้รับค่าจ้างต่ำกว่า 400 บาทต่อวัน ซึ่งมีผู้ประกอบการร้อยละ 60 หรือประมาณ 25,000 รายที่น่าจะได้รับผลกระทบแน่ ๆ
แต่อาจจะมีผลกระทบทางอ้อมถึงลูกจ้างกลุ่มอื่น ๆ ด้วย ธุรกิจบางรายอาจจำเป็นต้องปรับค่าจ้างของลูกจ้างกลุ่มอื่น ๆ ในบริษัทให้สูงขึ้นตามกันไปด้วย เพื่อให้สะท้อนถึงผลิตภาพ หรือความสามารถที่ต่างกัน ตัวอย่างเช่น หากเดิมเคยมีลูกจ้างอยู่สามกลุ่มและได้เงินเดือน 8000, 10400, และ 15000 บาท ตามระดับความสามารถ
หากปรับเงินเดือนของลูกจ้างกลุ่มที่เคยได้ต่ำที่สุดขึ้นมาเท่าลูกจ้างกลุ่มตรงกลาง ก็น่าจะมีความจำเป็นที่ต้องปรับค่าจ้างของลูกจ้างกลุ่มตรงกลางให้สูงขึ้นด้วยเพื่อสร้างแรงจูงใจในการทำงาน
หากวิเคราะห์ว่าลูกจ้างที่ได้รับค่าจ้างต่ำกว่า 400 บาทต่อวัน เป็นกลุ่มใดบ้าง พบว่าส่วนใหญ่อยู่ในภาคการผลิต การค้า และการบริหารและบริการสนับสนุนอื่น ๆ เป็นหลัก แม้จำนวนผู้ประกอบการในภาคการค้าจะมากกว่าภาคการผลิต แต่จำนวนลูกจ้างที่อยู่ในภาคการผลิตนั้นมีมากกว่า โดยลูกจ้างเหล่านี้กระจายอยู่ในธุรกิจทั้งขนาดเล็ก กลางและใหญ่
ในมิติของอายุสัดส่วนลูกจ้างที่ได้รับค่าจ้างน้อยกว่า 400 บาทต่อวัน กระจายอยู่ในทุกกลุ่มอายุประมาณร้อยละ 30–34 ยกเว้นกลุ่มอายุ 18–24 ปี ซึ่งมีสัดส่วนคนที่ได้รับเงินเดือนน้อยกว่า 10,400 มากที่สุดถึงร้อยละ 54 โดยส่วนมากลูกจ้างที่อายุน้อย ยังมีอายุงานน้อย ประสบการณ์น้อย จึงมักได้รับค่าจ้างต่ำกว่าลูกจ้างที่อายุมาก และกลุ่มที่เข้าตลาดแรงงานในช่วงอายุ 18–20 ปี ก็มักจะเป็นกลุ่มที่จบการศึกษาเพียงระดับมัธยมศึกษา จึงไม่น่าแปลกใจที่ลูกจ้างกลุ่มนี้จะมีสัดส่วนลูกจ้างที่ได้รับค่าจ้างต่ำอยู่มาก
นอกจากนี้ เนื่องจากมีอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในปัจจุบันมีระดับต่างกันไปในแต่ละจังหวัด ตั้งแต่ 330 บาทต่อวัน ไปจนถึง 370 บาทต่อวัน หากมีการปรับค่าแรงขั้นต่ำ 400 บาทต่อวันเท่ากันทั่วประเทศ จังหวัดที่มีอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ในระดับสูงที่สุด เช่น ภูเก็ต ก็จะได้รับผลกระทบน้อยกว่าจังหวัดที่มีอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในระดับต่ำ
โดยอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่เพิ่มขึ้นของภูเก็ต คิดเป็นร้อยละ 8.2 ของกรุงเทพฯ และปริมณฑล คิดเป็นการปรับเพิ่มขึ้นร้อยละ 10
ขณะที่บางจังหวัดที่มีค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ในระดับต่ำ เช่น น่าน ตรัง ปัตตานี ยะลา นราธิวาส การปรับค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 400 บาท คิดเป็นการเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 18–21
ทั้งนี้ สัดส่วนผลกระทบต่อลูกจ้างในแต่ละจังหวัดก็ต่างกันไป มีตั้งแต่ร้อยละ 20.1 ไปจนถึง 74.7 โดยภูเก็ต กรุงเทพฯ และปริมณฑล มีสัดส่วนลูกจ้างที่เดิมได้รับค่าจ้างน้อยกว่า 400 บาทต่อวันน้อยที่สุด แต่ในอีก 40 กว่าจังหวัด ยังมีลูกจ้างเกินครึ่งได้รับค่าจ้างน้อยกว่า 400 บาทต่อวัน
ผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นในมิติอื่น ๆ อาทิ การจ้างงาน การปรับตัวของนายจ้างในรูปแบบอื่น ๆ
นอกจากผลโดยตรงต่อระดับค่าจ้างดังที่ได้กล่าวไปแล้ว การปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำยังอาจจะส่งผลในมิติอื่น ๆ พอสรุปได้ดังนี้
การจ้างงาน ในบางประเทศ พบว่าการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำช่วยให้มีการจ้างงานเพิ่มขึ้น หากเดิมในภาคธุรกิจดังกล่าว นายจ้างมีอำนาจในการกำหนดค่าจ้าง แต่ในบางประเทศพบว่า ธุรกิจจ้างงานลดลง โดยเฉพาะในตลาดที่มีการแข่งขันสูง หรือในธุรกิจที่สามารถนำเทคโนโลยีเข้ามาใช้ทดแทนแรงงานได้ โดยกลุ่มที่โดนให้ออกจากงาน มักจะเป็นกลุ่มทักษะต่ำ และกลุ่มประสบการณ์น้อยหางานได้ยากขึ้น สำหรับประเทศไทย ในช่วงที่มีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 300 บาทต่อวัน งานศึกษาส่วนใหญ่ไม่ได้พบผลต่อการจ้างงานโดยรวมชัดเจนนัก
การปิดตัวของธุรกิจ แม้ในหลาย ๆ ประเทศ พบว่าการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้ส่งผลกระทบกับระดับการจ้างงานโดยรวม แต่พบว่ามีการเคลื่อนย้ายแรงงานจากบริษัทขนาดเล็กไปยังบริษัทขนาดใหญ่ที่มีผลิตภาพดีกว่า และธุรกิจขนาดเล็กปิดตัวลง ทั้งนี้ ธุรกิจขนาดเล็กและอายุน้อยมีแนวโน้มที่จะปิดตัวมากกว่าธุรกิจขนาดใหญ่อยู่แล้ว แต่ยังไม่มีงานศึกษาใดของไทย ที่ศึกษาว่าการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำส่งผลให้อัตราการปิดตัวของธุรกิจขนาดเล็กมากขึ้นหรือไม่ อย่างไร
การลดต้นทุนในมิติอื่น ๆ มีหลักฐานทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศว่า นายจ้างมีการปรับตัวเพื่อลดต้นทุนในมิติอื่น ๆ เช่น สวัสดิการต่าง ๆ อาหารกลางวัน เงินพิเศษอื่น ๆ ที่ไม่ใช่ค่าแรงหลัก รวมถึงความปลอดภัยของสภาพแวดล้อมในการทำงาน นอกจากนี้ ยังพบว่าหลังจากการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ นายจ้างปรับขึ้นอัตราเงินเดือนช้าลง น่าจะเพื่อชดเชยกับต้นทุนที่เพิ่มสูงขึ้นในช่วงต้น เช่น จากเดิมที่เคยเพิ่มปีละร้อยละ 2 อาจจะเหลือปรับขึ้นเพียงปีละร้อยละ 0.5
การส่งผ่านต้นทุนไปเป็นราคาสินค้าและบริการที่สูงขึ้น หลักฐานส่วนนี้ยังไม่ค่อยชัดเจนนัก แต่ในหลักการ การที่ธุรกิจจะสามารถส่งผ่านต้นทุนไปเป็นค่าสินค้าและบริการที่สูงขึ้นได้มากน้อยเพียงใด ย่อมขึ้นกับความยืดหยุ่นของอุปสงค์ของสินค้าเหล่านั้น ยกตัวอย่างเช่น หากสินค้าบางอย่างของไทยขึ้นราคาและผู้ซื้อสามารถเลือกไปซื้อสินค้าชนิดเดียวกันจากจีนได้ในราคาที่ถูกกว่า ผู้ขายไทยก็อาจจะไม่กล้าขึ้นราคาและยอมรับกำไรที่ลดลง ขณะเดียวกัน หากร้านตัดผมร้านหนึ่ง เป็นเพียงร้านเดียวในหมู่บ้าน เมื่อค่าแรงลูกจ้างมากขึ้น และร้านดังกล่าวขอขึ้นราคาค่าตัดผม คนในหมู่บ้าน ก็มีแนวโน้มที่จะตัดผมที่ร้านนั้นต่อไป
การเข้าและออกนอกระบบของนายจ้างและลูกจ้าง ในประเทศกำลังพัฒนาซึ่งการบังคับใช้กฎหมายยังไม่เข้มแข็งนัก ยังมีประเด็นเรื่องการขยายหรือหดตัวของ formal sector ซึ่งในต่างประเทศมีหลักฐานทั้งการที่ลูกจ้างเข้าระบบมากขึ้นและออกไปนอกระบบมากขึ้น สำหรับประเทศไทย หลักฐานในมิตินี้ยังไม่ชัดเจนนัก ส่วนหนึ่งน่าจะเป็นเพราะในช่วงที่มีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 300 บาทเมื่อปี 2555–2556 รัฐบาลได้ออกมาตรการจำนวนหนึ่งเพื่อบรรเทาผลกระทบจากการปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ
อาทิ ลดอัตราเงินสมทบกองทุนประกันสังคมของฝ่ายนายจ้างและลูกจ้าง ลดภาษีเงินได้นิติบุคคล นำส่วนต่างของค่าจ้างที่จ่ายเพิ่มขึ้นจากอัตราค่าจ้างขั้นต่ำมาหักเป็นค่าใช้จ่ายก่อนชำระภาษีได้ 1.5 เท่า สินเชื่อเพื่อส่งเสริมการจ้างงาน และสินเชื่อเพื่อพัฒนาผลิตภาพการผลิต รวมถึงมีแนวทางการคงอัตราค่าจ้างขั้นต่ำไว้ในระดับเดิมในอีกสองปีถัดมา
คณะผู้วิจัยให้ความเห็นส่งท้ายว่า ประเทศไทยมีปัญหาเชิงโครงสร้างเศรษฐกิจในหลายด้าน ปัญหาความเหลื่อมล้ำทั้งในมิติเชิงโอกาสและมิติเชิงเศรษฐกิจ ค่าจ้างที่แท้จริงนั้นไม่ได้มีการเติบโตมากนักในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา ซึ่งก็เป็นปัญหาที่สำคัญและต้องการการแก้ไข ที่ผ่านมาช่วงที่ค่าจ้างปรับตัวเพิ่มขึ้น ก็มักจะมาจากการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเป็นหลัก และหากมีการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำอีกครั้ง ก็น่าจะเป็นการช่วยบรรเทาปัญหาเฉพาะหน้าของแรงงานในเรื่องรายได้ไม่เพียงพอต่อการดำรงชีพ
อย่างไรก็ดี การแก้ปัญหาดังกล่าวอาจจะส่งผลที่ไม่คาดคิดในมิติอื่น ๆ เช่น ธุรกิจขนาดเล็กอาจจะปิดตัวลง และแรงงานมีการโยกย้ายจากธุรกิจขนาดเล็กไปยังธุรกิจขนาดใหญ่ หรือหากรัฐจำเป็นต้องออกมาตรการอื่น ๆ เพื่อลดผลกระทบจากการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำก็อาจจะส่งผลในวงกว้างได้เช่นกัน อาทิ การลดภาษีเงินได้นิติบุคคล ก็ทำให้รัฐจัดเก็บภาษีได้ลดลงและกลับกลายเป็นว่าไปลดประสิทธิภาพของภาษีซึ่งเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้อีกประเภทหนึ่ง หรือหากไปลดอัตราสมทบของกองทุนประกันสังคม ก็จะส่งผลต่อสถานะของกองทุนฯ ซึ่งก็มีประเด็นเรื่องความยั่งยืนอยู่
ดังนั้น ชุดนโยบายที่จะมาแก้ปัญหารายได้ไม่เพียงพอ ควรจะมีการมองรอบด้านและแก้ทั้งปัญหาระยะสั้นและระยาวไปพร้อม ๆ กัน หากต้นตอของปัญหาค่าจ้างต่ำ คือ แรงงานไทยส่วนใหญ่มีผลิตภาพไม่สูงนักและค่าจ้างที่ผ่านมาก็สะท้อนผลิตภาพดังกล่าว การแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ คือ การเพิ่มผลิตภาพของแรงงาน ซึ่งทำได้ตั้งแต่การเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพเพื่อพัฒนาทุนมนุษย์ การเพิ่มโอกาสในตลาดแรงงานโดยไม่มีการกีดกันทางเพศและอายุ ลดการใช้เส้นสาย การพัฒนาผลิตภาพการผลิต ไปจนถึงการส่งเสริมการแข่งขันในธุรกิจต่าง ๆ เพื่อลดการผูกขาดทั้งในฝั่งการจ้างงานและการขายสินค้าและบริการ