ส่อง 'มหานครกัวดาลาจารา' ต้นแบบพัฒนาเมือง รูปแบบ TOD

23 ก.ย.2565 - สิ่งที่นักวางผังเมืองทั่วโลกวิตกกังวลมากที่สุด คือ การเติบโตของเมืองอย่างก้าวกระโดด จนแผนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานตามไม่ทันความต้องการของเอกชน และประชาชนที่หลั่งไหลเข้ามาอยู่ใจกลางเมืองจนเกินความควบคุมเหมือน เช่น มหานครกัวดาลาจารา (Guadalajara) ประเทศเม็กซิโก มหานครแห่งนี้ประสบปัญหาการเติบโตของเมืองอย่างก้าวกระโดด ถึง 381.5 เปอร์เซ็นต์ ในช่วงระยะเวลา 30 ปี ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2523 – 2553

หากเทียบกับการเติบโตของประชากรในเมืองใหญ่ทั่วโลกในช่วงเวลาเดียวกัน จะมีอัตราการเติบโตอยู่ระหว่าง 40 – 70 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น ทำให้กระทรวงการเกษตรและการพัฒนาที่ดินผังเมือง ต้องนำแนวทางของ TOD (Transit Oriented Development) เข้ามาแก้ไขปัญหาของมหานครกัวดาลาจารา จนพบว่าเมืองแห่งนี้มีปัญหาที่ต้องแก้ไข 4 มิติ คือ  

1. ความกระจัดกระจาย (Dispersed) เพราะการพัฒนาแต่ละพื้นที่กระจายไปคนละทิศละทาง ไม่เกาะกลุ่มขยายตัวออกไป 
2. ความห่างไกล (Distant) การพัฒนาในแต่ละพื้นที่อยู่ห่างไกล ไม่เกาะกลุ่มร่วมกันพัฒนา 
3. ขาดการเชื่อมต่อ (Disconnected) พื้นที่ที่เอกชนเข้าไปพัฒนานั้นอยู่นอกเส้นทางรถไฟ และพื้นที่ถนนก็ยังไม่ได้รับการพัฒนาเพื่อรองรับการเติบโต 
4. ความไม่สม่ำเสมอ (Uneven) การพัฒนาพื้นที่ต่างๆ ผุดขึ้นอย่างไม่มีแผนพัฒนาที่ชัดเจน เช่น พื้นที่อยู่อาศัยหนาแน่นตั้งอยู่บริเวณรอบนอกของเมือง ในขณะที่พื้นที่อยู่อาศัยหนาแน่นต่ำ กลับตั้งอยู่ศูนย์กลางของเมืองเป็นต้น  
   

ซึ่งปัญหาทั้ง 4 มิตินี้ถูกแก้ไขด้วย 3 วิธีดังต่อไปนี้ คือ

1.ดึงขอบเขตการขยายตัวของเมือง ด้วยการสร้างเส้นทางรถไฟรางเบา

ในช่วงประมาณปีพ.ศ.2523 เมืองกัวดาลาจารา มีการกระจุกตัวหนาแน่นในบริเวณใจกลางเมือง ระดับประชากร 300 – 400 คนต่อพื้นที่ 10,000 ตารางเมตร ก่อนจะเริ่มขยายตัวไปพื้นที่รอบนอกอย่างไร้ทิศทาง (Urban Sprawl) จนกระทั่งปี พ.ศ.2553 พบว่ามีพื้นที่อยู่อาศัยหนาแน่นในจุดรอบนอกใกล้ขอบเขตพื้นที่เมือง ทั้งที่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนหรือระบบขนส่งสาธารณะยังไปไม่ถึง

ปัญหาเหล่านี้เกิดจากการปล่อยปะละเลย ให้ภาคเอกชนเข้าไปพัฒนาพื้นที่โดยที่ภาครัฐเองยังไม่ได้กำหนดว่าพื้นที่ใดควรได้รับการพัฒนาแบบไหน เพื่อให้เมืองเติบโตขึ้นอย่างเป็นระบบที่มีการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ การแก้ปัญหาของนักวางผังเมืองกัวดาลาจารา ได้ริเริ่มโครงการสร้างเส้นทางรถไฟรางเบาขึ้นมา 3 สายไปสู่พื้นที่ชุมชนที่กระจายอยู่รอบนอก พร้อมกำหนดแนวทางในการพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีรถไฟตามแนวทาง TOD

เส้นทางรถไฟ 3 สายนี้เป็นเสมือนโครงสร้างหลักของเมือง ที่จะกำหนดทิศทางการพัฒนาเมืองด้านอื่นๆ ต่อไปอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งสิ่งที่ได้กลับมาหลังจากการพัฒนาเส้นทางรถไฟรางเบาทั้ง 3 สายเสร็จสิ้น คือการที่ภาคเอกชนยึดเส้นทางรถไฟรางเบาเป็นแนวทางการพัฒนาโครงการใหม่ ทำให้การพัฒนาที่ดินอยู่ในเส้นทางที่กำหนด ไม่กระจายตัวไปอยู่ในจุดที่ไม่คาดคิด หรือจุดที่โครงสร้างพื้นฐานยังพัฒนาไปไม่ถึงเหมือนช่วง 30 ปีที่ผ่านมา

 
วิธีนี้ได้ช่วยแก้ไขปัญหาเรื่อง ความกระจัดกระจาย ความห่างไกล และขาดการเชื่อมต่อ ที่มีอยู่ของเมืองแห่งนี้ได้เป็นอย่างดี

2.สร้างโครงข่ายทางเดินเท้า และเส้นทางจักรยานโดยเฉพาะเพื่อลดมลพิษ

แม้ว่ามหานครกัวดาลาจารา จะเติบโตอย่างกระจัดกระจายในช่วง 30 กว่าปีที่ผ่านมา แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าการเติบโตของเมืองที่ไม่ได้อยู่ในแผนการพัฒนา จะไม่สามารถแก้ไขพัฒนาให้ดีขึ้นได้

หลังการพัฒนาเส้นทางรถไฟรางเบา 3 สายเริ่มเป็นรูปเป็นร่าง สิ่งที่พวกเขาทำต่อมา คือ การตั้งเป้าให้มหานครกัวดาลาจาราเป็นเมืองปลอดมลพิษ ด้วยการพัฒนาโครงข่ายทางเดินเท้า และเส้นทางจักรยาน เชื่อมต่อพื้นที่ต่างๆ ให้เข้าถึงระบบขนส่งสาธารณะให้ง่ายขึ้น 

ซึ่งจะช่วยแก้ปัญหาในมิติของความห่างไกลและขาดการเชื่อมต่อในแต่ละพื้นที่ให้เข้าถึงระบบขนส่งสาธารณะได้ง่ายขึ้น จูงใจให้ประชาชนหันมาเดินเท้า รวมทั้งปั่นจักรยาน มาใช้ระบบขนส่งสาธารณะ โดยประชาชนไม่รู้สึกว่าการเปลี่ยนแปลงนั้นทำให้พวกเขาต้องปรับตัวมากนัก และยังรู้สึกได้ถึงความเจริญด้านการคมนาคมที่เข้าถึงพื้นที่อยู่อาศัยและที่ทำงาน

ด้วยแนวทางนี้เองทำให้มหานครกัวดาลาจารา สามารถดึงดูดประชาชนให้หันมาใช้ระบบบขนส่งสาธารณะมากขึ้น ช่วยลดปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในแต่ละวันลงจากเดิมถึง 7.5 เปอร์เซ็นต์ (ข้อมูลปีพ.ศ.2558) เมื่อเทียบกับช่วงก่อนหน้าการพัฒนาตามแนวทาง TOD   

3.เปลี่ยนระเบียบข้อบังคับในการพัฒนาเมือง และวางแผนพัฒนาระยะยาว

การพัฒนาเมืองจะมีจุดที่ทำให้เกิดความล่าช้าในการพัฒนาที่พบบ่อยมากที่สุด คือ ปัญหาด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา และแรงต้านจากประชาชน แต่สำหรับมหานครกัวดาลาจารา ภาครัฐเป็นผู้กำหนดทิศทางในการพัฒนา จนเกิดการผลักดันให้มีการร่างข้อบังคับในการพัฒนาพื้นที่มหานครกัวดาลาจารา อย่างยั่งยืนตามแนวทาง TOD ได้สำเร็จในเวลาอันรวดเร็ว

แต่เรื่องแรงต้านจากประชาชนในการกำหนดพื้นที่พัฒนาใหม่ ไม่สามารถทำได้ง่ายดายนักเพราะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงสภาพพื้นที่ที่มีอยู่เดิมเอามาพัฒนาเป็นพื้นที่ใหม่ตามต้องการ หากฝืนทำเช่นนั้นหน่วยงานรัฐจะเผชิญกับแรงต้าน จากประชาชนที่ลงทุนในที่ดินอยู่ก่อนแล้ว

จึงกำหนดแนวทางการพัฒนาและออกระเบียบข้อบังคับอย่างเข้มงวด ว่าแต่ละพื้นที่ที่เหลือควรได้รับการพัฒนาไปในทิศทางใดให้สอดคล้องกัน เพื่อแก้ปัญหาในมิติของ ความกระจัดกระจาย และความสม่ำเสมอ โดยการพัฒนาทั้งหมดอยู่ในกรอบของการเป็นเมืองปลอดมลภาวะ ส่งเสริมให้ประชาชนใช้ระบบขนส่งสาธารณะ

อีกทั้งยังเลือกวิธีการพัฒนาด้วยวิธีการขยายเส้นทางรถไฟฟ้ารางเบา ที่ก่อสร้างเสร็จในเวลาอันสั้น ร่วมกับการสร้างโครงข่ายทางเดินเท้า และเส้นทางจักรยานก็ช่วยลดแรงต้านจากการเวนคืนที่ดิน ทำให้ประชาชนรู้สึกว่า แม้จะไม่ได้อยู่ในพื้นที่รอบสถานีขนส่งสาธารณะในระยะ 600-1,000 เมตร แต่พวกเขาก็สามารถเลือกการเดินทางด้วยการเดินหรือปั่นจักรยานได้ด้วยเส้นทางที่ดีและปลอดภัยกับการใช้งาน

ด้วยแนวทางการแก้ไขทั้ง 3 วิธีการ ส่งผลให้ตัวเลขการเดินทางของประชาชนในปีพ.ศ.2561 ในแต่ละวัน มีการใช้บริการระบบขนส่งสาธารณะราว 32.75 เปอร์เซ็นต์  มีการใช้รถยนต์ส่วนบุคคลต่ำกว่า 23.75 เปอร์เซ็นต์ และ 40 เปอร์เซ็นต์ เป็นการเดินเท้าและปั่นจักรยาน ขณะที่เมืองยังคงมีประสิทธิภาพในการรองรับการเติบโตของประชากรได้เป็นอย่างดี ตามแผนการพัฒนาพื้นที่ที่ได้จัดสรรไว้  

ความสำเร็จดังกล่าวทำให้แนวทางการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีขนส่งสาธารณะ TOD ในมหานครกัวดาลาจารา  ได้ถูกนำไปใช้เป็นโมเดลในการพัฒนาเมืองอื่นๆ ในประเทศเม็กซิโก เพราะเป็นแนวทางที่ปฏิบัติได้จริง แม้ว่าเมืองนั้นๆ จะเป็นเมืองที่เติบโตอย่างไร้ทิศทางมาก่อนก็ตาม