ความเสี่ยงทางการคลังของไทย “รายรับอับเฉา”เสี่ยงถังแตก

ตอนที่แล้ว #EP 1 ทางออกนอกตำราได้นำเสนอรายงานความเสี่ยงทางการคลังของประเทศไทย ประจำปีงบประมาณ 2564 ที่กระทรวงการคลังรายงานให้ “คณะรัฐมนตรีรับทราบ” ตามข้อกำหนดในมาตรา 78 แห่งพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ที่กำหนดให้ ต้องรายงานความเสี่ยงทางการคลังให้ ครม.พิจารณารับทราบ เพื่อจะได้รู้ขีดจำกัดของประเทศ และหาทางปรับปรุง ก่อนจะเผชิญวิกฤติ   
     

รายงานความเสี่ยงทางการคลัง ประจำปีงบประมาณ 2564 มีการวิเคราะห์ความเสี่ยงในงบประมาณ ภาระผูกพัน ความเสี่ยงจากการนโยบายของรัฐบาล อย่างน่าสนใจในหลายประเด็น

 
     

ซึ่งใน #EP1 ผมนำเสนอเรื่องรายได้ และรายจ่ายที่ตัดทอนยากลำบาก 4 กลุ่ม ที่จะทำให้การจัดทำงบประมาณของประเทศของรัฐบาลที่จะเข้ามาบริหารประเทศให้ตกอยู่นภาวะอัตคัดขัดสน 
     

คราวนี้มาดูแนวโน้มความเสี่ยงด้านดุลการคลังกันบ้าง กระทรวงการคลังประเมินว่าจากผลการจัดเก็บรายได้รัฐบาล และผลการเบิกจ่ายงบประมาณ ส่งผลให้ในปีงบประมาณ 2563 รัฐบาลขาดดุลเงินงบประมาณ 780,454 ล้านบาท พอถึงปี 2564 รัฐบาลขาดดุลเงินงบประมาณอีก 836,118 ล้านบาท หากรวมรายจ่ายรัฐบาลที่มาจากเงินกู้ตามกฎหมายเฉพาะแล้ว รัฐบาลจะขาดดุลการคลังในปี 2563-2564 มากถึง 1,081,197 ล้านบาท และ 1,516,007 ล้านบาท ตามลำดับ นี่คือดุลความเสี่ยงทางด้านการคลัง 

หากพิจารณาดุลการคลัง โดยหักรายจ่ายที่ไม่เกี่ยวข้องกับระบบเศรษฐกิจ อันประกอบด้วย รายจ่ายชำระเงินต้น รายจ่ายชำระดอกเบี้ย และรายจ่ายชดใช้เงินคงคลัง จะพบว่า ดุลการคลังที่มาจากการดำเนินโยบายของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2563 และ 2564 อยู่ที่ 531,708 และ 593,356 ล้านบาท คิดเป็น 3.39% และ 3.66% แต่หากรวมผลของการกู้เงินตามกฎหมายเฉพาะด้วย ดุลรัฐบาลจะอยู่ที่ 832,451 ล้านบาท และ 1,273,245 ล้านบาท คิดเป็น 5.30% และ 7.86% ต่อ GDP จากปกติแนวโน้มดุลการคลังของรัฐบาลจะอยู่ที่ 1-2%ของ GDP ขาดดุลมากย่อมทรมานประเทศมาก
     

มุมมองด้านหนี้ ในปีงบประมาณ 2563 รัฐบาลมีการกู้ชดเชยขาดดุล 784,115 ล้านบาท เต็มกรอบวงเงินกู้ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และมีการกู้เงินตาม พ.ร.ก.กู้เงิน COVID-19ฯ 340,577 ล้านบาท ขณะที่มีการชำระคืนเงินต้น อยู่ที่ 33,690 ล้านบาท ทำให้รัฐบาลมีการกู้เงิน 1,091,002 ล้านบาท 
     

สำหรับปีงบประมาณ 2564 รัฐบาลมีการกู้ชดเชยขาดดุล 736,392 ล้านบาท เต็มกรอบวงเงินกู้ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และมีการกู้เงินตาม พ.ร.ก.กู้เงิน COVID-19ฯ และพ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19ฯ เพิ่มเติม 714,246 ล้านบาท ขณะที่มีการชำระคืนเงินต้น 69,313 ล้านบาท ทำให้รัฐบาลมีการกู้เงินรวม 1,381,325 ล้านบาท
     

แนวโน้มความเสี่ยงด้านหนี้นั้น ระดับหนี้สาธารณะ ณ สิ้นปีงบประมาณ 2564 มีมากถึง 9,337,543 ล้านบาท คิดเป็น 58.31%ของ GDP เพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่องนับจากปีงบประมาณ 2562 ซึ่งอยู่ที่ 41.06% อันเป็นผลมาจากการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ และการกู้เงินภายใต้ พ.ร.ก.กู้เงิน COVID-19ฯ และ พ.ร.ก.กู้เงิน COVID-19ฯ เพิ่มเติม 
     

แม้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ยังอยู่ภายใต้กรอบที่คณะกรรมการฯ กำหนดให้ไม่เกิน 70% จะถือว่ายังอยู่ในขอบเขตที่บริหารจัดการได้ แต่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด 

     

แม้ว่า ความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนอยู่ในระดับที่ต่ำมาก โดยมีสัดส่วนของหนี้ต่างประเทศต่อหนี้สาธารณะทั้งหมดอยู่ที่ 1.80% โดยเป็นหนี้ต่างประเทศที่ปิดความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนแล้วเกือบทั้งหมด
     

ขณะที่ ความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ยอยู่ในระดับต่ำ มีต้นทุนการกู้เงินเฉลี่ยแค่ 2.43%  ลดลงต่อเนื่องจากปี 2563 ที่อยู่นอัตรา 2.78% และกว่า 82.81% ของหนี้สาธารณะทั้งหมดยังเป็นหนี้ที่มีอัตราดอกเบี้ยคงที่  
     

ข้อเสนอแนะ ประมาณการสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ยังคงเพิ่มขึ้นขึ้นต่อเนื่อง โดย ณ สิ้นปี งบประมาณ 2569 คาดว่าจะอยู่ที่ 67.15% ยังคงอยู่ภายใต้เพดานตามที่คณะกรรมการฯ กำหนด จึงถือว่ายังอยู่ในระดับที่บริหารจัดการได้
     

อย่างไรก็ดี ประมาณการสัดส่วนภาระดอกเบี้ยต่อรายได้มีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้น ทั้งจากเม็ดเงินของภาระดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นตามระดับหนี้ และจากความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลที่ลดลง สะท้อนถึงความสามารถในการชำระหนี้ของรัฐบาลที่ปรับตัวลดลง 

     

แต่ประเด็นที่ต้องพิจารณาในอนาคตคือ ปัจจัยเสี่ยงจากแนวโน้มดอกเบี้ยขาขึ้น ซึ่งอาจส่งผลให้ภาระดอกเบี้ยสูงกว่าที่ประมาณการไว้ในอนาคตได้
     

ดังนั้น ระยะยาวรัฐบาล จำเป็นต้องเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลอย่างจริงจัง เพื่อให้สัดส่วนภาระดอกเบี้ยต่อรายได้อยู่ในระดับที่เหมาะสม เพื่อรักษาความน่าเชื่อถือของความสามารถในการชำระหนี้ของรัฐบาล และต้องให้ความสำคัญสูงสุดกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายการชำระหนี้ภาครัฐ โดยเฉพาะในส่วนของรายจ่ายดอกเบี้ย อย่างพอเพียงตาม พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ด้วย
     

ข้อเสนอต่อมาคือ รัฐบาลต้องฟื้นฟูการจัดเก็บรายได้ เพราะสัดส่วนรายได้รัฐบาลสุทธิต่อ GDP ยังคงลดลงต่อเนื่องจาก 14.64% ในปีงบประมาณ 2564 จะลดลงเหลือ 13.31% ในปีงบประมาณ 2569 โดยมีปัจจัยที่กดดันต่อการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลที่สำคัญ  

 

อาทิ การขยายตัวทางเศรษฐกิจที่คาดว่าจะฟื้นตัวอย่างค่อยเป็นค่อยไป ส่งผลให้ฐานรายได้รัฐบาลที่สัมพันธ์กับเศรษฐกิจขยายตัวได้ในระดับต่ำกว่าการขยายตัวทางเศรษฐกิจ, ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (RCEP) ที่เริ่มมีผลบังคับใช้ในปี 2565 ซึ่งจะทำให้รายได้รัฐบาลจากอากรนำเข้าลดลง 

     

ประการต่อมา รัฐบาลจำเป็นต้องให้ความสำคัญในการพิจารณาทบทวนมาตรการยกเว้นภาษี และมาตรการลดหย่อนต่างๆ ที่ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ให้มีเท่าที่จำเป็น ควบคู่ไปกับพิจารณาผลักดันแนวทางในการเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลให้มีผลในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง 

 

รัฐบาลจำเป็นอย่างยิ่งต้องเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บ การขยายฐานภาษีให้ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมาย รวมถึงขยายการจัดเก็บภาษีให้ครอบคลุมถึงฐานภาษีใหม่ๆ อาทิ การเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษี E-Service รวมถึงจากการลงทุนในคริปโทเคอร์เรนซีหรือโทเคนดิจิทัล การพิจารณาจัดเก็บภาษีธุรกิจเฉพาะจากการทำธุรกรรมในตลาดหลักทรัพย์ (Financial Transaction Tax: FTT) เป็นต้น
     

ประการสุดท้าย รัฐบาลต้องปรับการจัดสรรงบประมาณ เพราะในที่สุดรัฐบาลต้องลดสัดส่วนการขาดดุลงบประมาณต่อ GDP ลงมาให้มากที่สุด ท่ามกลาปัญหาใหญ่คือ รัฐบาลมีรายจ่ายชดใช้เงินคงคลังและเงินทุนสำรองจ่าย รายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ภาครัฐ รายจ่ายด้านสวัสดิการต่างๆ รายจ่ายที่เป็นภาระผูกพันจากการดำเนินมาตรการต่างๆ ในช่วงการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 และจากการดำเนินกิจกรรม มาตรการ และโครงการ ในระดับสูงขึ้น
     

นอกจากรัฐบาลต้องเน้นการเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บรายได้ เพื่อให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้มากขึ้นแล้ว รัฐบาลควรพิจารณาปรับลดรายจ่ายต่างๆที่ไม่จำเป็นลง ผ่านการปฏิรูปโครงสร้างบุคลากรภาครัฐให้มีขนาดที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น 

     

ขณะเดียวกัน รัฐบาลต้องปฏิรูประบบสวัสดิการสำหรับประชาชนผ่านการบูรณาการข้อมูลและการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่างๆ เข้าด้วยกัน และต้องทำเท่าที่จำเป็น ควรมีการจัดลำดับความสำคัญของโครงการ 
     

เพราะถ้าปล่อยให้สัดส่วนของงบประมาณสวัสดิการบุคลากรภาครัฐต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีเพิ่มขึ้นต่อเนื่องอย่างมีนัยสำคัญ จากระดับ 9.43% ในปีงบประมาณ 2557 ขึ้นมาเป็น 13.68% ในปีงบประมาณ 2564 จากปกติเฉลี่ยมีอยู่แค่ 9.56% ไม่ว่ารัฐบาลไหนเข้ามาบริหารประเทศจะตกอยู่ในภาวะเดียวกันคือ ไม่มีเงิน ถังแตกทุกปี รัฐบาลบ่มีไก๊
 

ประเทศไทยจะไม่มีน้ำมันหล่อลื่นทางด้านงบประมาณแน่นอน