ระบบบำนาญพื้นฐานแห่งชาติและการลดความเหลื่อมลํ้าทางสังคม

ภายในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า ประเทศไทยก็จะมีการเลือกตั้งเกิดขึ้น หลายพรรคการเมืองต่างก็เริ่มที่จะเสนอนโยบายเพื่อเรียกคะแนนนิยม ซึ่งหนึ่งในนโยบายที่น่าสนใจและประชาชนก็ตั้งตารอว่า นโยบายนี้สามารถทำได้จริงหรือไม่ และจะออกมาเป็นนโยบายอย่างเต็มรูปแบบได้รวดเร็วขนาดไหน นั่นก็คือ นโยบายที่เกี่ยวข้องกับระบบบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ

จากบริบทของประเทศที่มีความเหลื่อมลํ้าสูง ประเทศไทยจัดได้ว่า เป็นประเทศที่มีความเหลื่อมลํ้าสูงที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งจากรายงานขององค์การสหประชาชาติในปี 2563 พบว่า ความเหลื่อมลํ้าทางด้านรายได้ระหว่างคนจน และคนรวยทั่วโลกได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง

 

และสำหรับความเหลื่อมลํ้าในประเทศไทยก็ได้เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 7.21 ในปี 2558 จนถึงเกือบร้อยละ 10 ในปี 2561 โดยจำนวนประชากรไทยที่มีรายได้ตํ่ากว่าเส้นความยากจน ก็ได้เพิ่มขึ้นจาก 4.85 ล้านคน เป็น 6.7 ล้านคนในช่วงระหว่างปีเดียวกัน

แต่สิ่งที่น่าเป็นกังวลคือ ผลกระทบของสภาวะความเหลื่อมลํ้าของคนไทย ที่มีต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการเข้าถึงที่อยู่อาศัย และที่ดินเพื่อทำการเกษตร ความเท่าเทียมของการเข้ารับการรักษาพยาบาลที่ดี และมีคุณภาพ ตลอดจนความยากจนที่เพิ่มสูงขึ้นของกลุ่มประชากรผู้สูงอายุ 

นอกเหนือจากประเด็นเรื่องของความเหลื่อมลํ้า การเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างของประชากร ก็ถือเป็นอีกหนึ่งความท้าทายของประเทศ ประเทศไทยจัดได้ว่าเป็นอีกหนึ่งประเทศ ที่มีสัดส่วนของผู้สูงอายุเทียบกับประชากรมากที่สุดในโลก

จากข้อมูลของกรมกิจการผู้สูงอายุในเดือนธันวาคมปี 2565 จำนวนผู้สูงอายุในประเทศมีสูงถึง 12.5 ล้านคน หรือ คิดเป็นเกือบร้อยละ 19 ของประชากรเลยทีเดียว และในอนาคตอันใกล้ ประเทศไทยก็จะเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างเต็มรูปแบบ

แต่สิ่งที่น่าเป็นกังวลไปมากกว่านั้น คือ สถานะทางการเงินของผู้สูงอายุในประเทศ และจากข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ในปี 2560 พบว่า ผู้สูงอายุในประเทศที่ไม่มีเงินออมเลย มีอยู่ถึงร้อยละ 25 ของประชากรผู้สูงอายุทั้งหมด

ในขณะที่อีกร้อยละ 25 มีเงินออมน้อยกว่า 100,000 บาท และมีเพียงประมาณร้อยละ 10 เท่านั้น ที่มีเงินออมเกิน 1 ล้านบาท ซึ่งจากข้อมูลที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่าผู้สูงอายุในไทยส่วนใหญ่นั้น ไม่มีความมั่นคงทางการเงิน ดังนั้น การสร้างหลักประกันทางสังคมโดยใช้ระบบบำนาญ จึงเป็นการวางรากฐานความมั่นคงทางรายได้ที่เพียงพอในการดำรงชีพหลังเกษียณ

 

 

 

 

 

ระบบบำนาญในต่างประเทศ

อันที่จริงประเทศไทยนั้น ไม่ได้เป็นเพียงประเทศเดียวที่เผชิญกับปัญหาดังกล่าว ในหลายประเทศทั่วโลก ก็ประสบปัญหาความเหลื่อมลํ้า และการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างประชากรเช่นเดียวกัน

ประเทศญี่ปุ่นถือเป็นหนึ่งตัวอย่างของประเทศ ที่ประสบปัญหาในเรื่องการขยายตัวของจำนวนประชากรผู้สูงอายุ และการเพิ่มขึ้นของความยากจน ในกลุ่มผู้สูงอายุ และระบบบำนาญ ก็เป็นหนึ่งในนโยบายช่วยเหลือที่รัฐบาลนำออกมาใช้ 

สำหรับแผนการจัดระบบบำนาญของประเทศญี่ปุ่น โดยทั่วไปจะถูกแบ่งออกเป็น 3 รูปแบบด้วยกัน ระบบบำนาญรูปแบบแรก หรือ แผนบำนาญแห่งชาติ (National Pension Plan: NA) ถือเป็นรูปแบบของระบบบำนาญพื้นฐานสำหรับประชาชนชาวญี่ปุ่นทุกคน

โดยสิทธิประโยชน์ของระบบบำนาญนี้ จะเป็นการจัดสรรให้กับประชาชนทั้งที่เป็นแรงงานในระบบ และแรงงานนอกระบบ อาทิเช่น การจ้างงานตนเอง (Self-employed) การจ้างงานแบบไม่ประจำ (Non- regular workers) รวมไปถึงผู้ว่างงาน (Unemployed) ซี่งถ้าหากเป็นแรงงานนอกระบบก็จะมีสิทธิ์ได้รับเงินบำนาญประเภท NA เพียงแผนเดียวเท่านั้น

โดยประชาชนวัยทำงานทุกคนมีหน้าที่ในการจ่ายเงินเข้ากองทุนบำนาญดังกล่าวเดือนละ 16,590 เยน หรือประมาณ 4,000 บาท อย่างไรก็ตาม ผู้ที่มีรายได้น้อย หรือ ไม่มีรายได้ ก็สามารถทำการยืนยันตนเอง เพื่อขอลดหย่อน หรือ ยกเว้นการจ่ายเงินเข้ากองทุนดังกล่าวได้

ในขณะที่ระบบบำนาญรูปแบบที่สองหรือ แผนบำนาญสำหรับลูกจ้างทั่วไปฯ (Employees’ Pension and Mutual-Aid Society Pension Plan: EM) ผู้ที่ได้รับสิทธิประโยชน์นั้นจะต้องเป็นผู้ที่มีการจ้างงานแบบประจำในบริษัทขนาดเล็กและกลาง  รวมไปถึงข้าราชการทุกคนในประเทศญี่ปุ่น ตลอดจนคู่สมรสของผู้รับสิทธิประโยชน์ โดยผู้ที่ถูกจัดอยู่ในแผนนี้เมื่อเกษียณอายุก็จะได้รับการจัดสรรประโยชน์จากทั้งแผน NA และ EM

และสำหรับระบบบำนาญรูปแบบสุดท้ายหรือ แผนบำนาญสำหรับลูกจ้างในหน่วยงาน เอกชนขนาดใหญ่ (Corporate Pension Plan: CP) จะเป็นระบบบำนาญที่มีไว้ เพื่อเสริมผลประโยชน์ให้กับผู้ที่ทำงานประจำให้กับบริษัทขนาดใหญ่ ในประเทศญี่ปุ่น โดยผู้ที่ทำงานในบริษัทขนาดใหญ่ จะได้รับผลประโยชน์จากระบบบำนาญทั้งสามรูปแบบรวมกัน

ดังนั้น คนในกลุ่มนี้จะเป็นกลุ่มคนที่ได้รับผลประโยชน์จากระบบบำนาญมากที่สุด ทั้งนี้ มูลค่าของผลประโยชน์จากระบบบำนาญทั้งสามประเภท ที่ผู้รับสิทธิประโยชน์จะได้รับก็มีความแตกต่างกัน

โดยที่แผน NA จะจัดสรรเงินบำนาญให้กับประชาชนอยู่ที่เดือนละ 50,000 เยน หรือประมาณ 16,000 บาท ในขณะที่แผน EM จะอยู่ที่ 150,000 เยน หรือ 40,000 บาท และสำหรับแผน CP จะได้รับเงินบำนาญตั้งแต่ 150,000 เยนขึ้นไป โดยขึ้นอยู่กับเงินเดือนเฉลี่ย และระยะเวลาในการทำงาน (Sasaki et al., 2018)

อีกหนึ่งตัวอย่างของประเทศที่มีระบบบำนาญที่น่าสนใจก็คือ ประเทศชิลี เนื่องด้วยเป็นประเทศที่กำลังพัฒนาและมีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมไม่ต่างจากประเทศไทยมากนัก

โดยในปี 2008 รัฐบาลชิลีได้มีการปฏิรูประบบบำนาญครั้งใหญ่ ให้มีความทั่วถึงและเท่าเทียมมากยิ่งขึ้น กล่าวคือ แม้ว่าผู้รับสิทธิประโยชน์จะเป็นผู้ที่มีรายได้น้อย หรือ ไม่ได้มีการสมทบเงินเข้าสู่ระบบบำนาญ ก็สามารถที่จะได้รับสิทธิประโยชน์เช่นเดียวกับผู้ที่ทำการสมทบ

โดยหลักการที่สำคัญที่สุดของระบบบำนาญรูปแบบใหม่นี้ ก็คือ การจัดสรรเงินบำนาญแบบไม่มีการสมทบ (non-contributory pension system) แต่เป็นวิธีการจัดสรรเงินบำนาญจากคนวัยทำงานที่มีรายได้สูงที่สุดร้อยละ 20 ของประเทศที่จ่ายเงินเข้ากองทุนบำนาญ ไปจัดสรรให้กับผู้ที่มีรายได้น้อยที่สุดร้อยละ 60 ในประเทศ หรือที่เรียกว่า Solidarity Pension System (SPS)

โดยหลังจากที่ได้มีการปฏิรูประบบบำนาญในประเทศชิลี ก็ได้ส่งผลกระทบในเชิงบวกต่อประชากรผู้สูงอายุ ไม่ว่าจะเป็นการช่วยลดความยากจน กระตุ้นให้เกิดการบริโภคภายในประเทศ ทั้งยังเป็นการสร้างหลักประกันทางรายได้ให้กับผู้สูงอายุ (Bril-Mascarenhas & Maillet, 2019)

ความเป็นไปได้ของระบบบำนาญในประเทศไทย

เมื่อหันกลับมามองระบบบำนาญในประเทศไทย ในปัจจุบันไทยยังไม่มีการจัดสรรบำนาญให้กับประชาชนผู้สูงอายุโดยทั่วไป แต่จะมีประชากรสองกลุ่มใหญ่ที่จะได้รับเงินบำนาญเมื่อเกษียณอายุ ซึ่งได้แก่ กลุ่มข้าราชการ และกลุ่มผู้ประกันตน ตามมาตรา 33 และ 39

ในขณะที่ผู้สูงอายุที่ไม่ได้อยู่ในสองกลุ่มนี้ รัฐบาลจะมีการจัดสรรเงินช่วยเหลือรายเดือนที่เรียกว่า “เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ” โดยผู้สูงอายุที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไปจะได้รับเงินตั้งแต่ 600 – 1,000 บาท ตามช่วงอายุ ซึ่งหากพิจารณาในประเด็นของรายได้ที่เหมาะสมต่อการยังชีพ เมื่อพิจารณาจากเส้นความยากจนในประเทศไทยในปี 2564 ของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จะพบว่า รายได้ขั้นตํ่าที่ทำให้แต่ละคนสามารถพอที่จะใช้ชีวิตอยู่ได้ในปัจจุบัน จะอยู่ที่ประมาณ 2,800 บาทต่อเดือน

เมื่อเปรียบเทียบเช่นนี้แล้ว เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุดังกล่าว ก็คงไม่เพียงพอต่อการดำเนินชีวิต และไม่สามารถทำให้มีสูงอายุมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นได้

นอกจากนี้ ในการออกแบบการจัดสรรสวัสดิการ ซึ่งมักเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันมาอย่างยาวนานว่า ควรจะกำหนดออกมาในรูปแบบใดนั้น ส่วนมากที่นิยมใช้กันโดยทั่วไปจะมีอยู่ด้วยกัน 2 รูปแบบ ได้แก่ การจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า (Universalism) และ แบบเลือกเฉพาะกลุ่ม (Selectivism) 

หรือการจัดสวัสดิการแบบมุ่งเป้า (Targeting) ด้วยวิธีการกำหนดเงื่อนไขบางอย่างเพื่อเข้ารับสวัสดิการจากภาครัฐ และจากประสบการณ์ของต่างประเทศ การจัดสรรสวัสดิการทางสังคมในรูปแบบที่แตกต่างกัน ก็ย่อมให้ผลลัพธ์ที่ต่างกันออกไปด้วยเช่นกัน

ดังนั้น การที่จะตัดสินใจว่าควรจัดสวัสดิการบำนาญในรูปแบบใด ภาครัฐก็จำเป็นจะต้องพิจารณาถึงปัจจัยอื่นๆ ให้รอบด้าน เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน

อย่างไรก็ดี หากระบบบำนาญพื้นฐานแห่งชาติสามารถเกิดขึ้นได้จริง ในทางหนึ่งก็ย่อมจะส่งผลกระทบในเชิงบวกทั้งต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม

ยกตัวอย่างเช่น งานวิจัยที่ศึกษาผลกระทบของการจัดสรรเงินบำนาญให้แก่ผู้สูงอายุในประเทศเกาหลีใต้ ซึ่งพบว่า เงินบำนาญสามารถช่วยให้เกิดการลดลงของสภาวะความยากจนในกลุ่มประชากรผู้สูงอายุ รวมไปถึงการเพิ่มขึ้นของการบริโภคอย่างมีนัยยะสำคัญ ช่วยกระตุ้นให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของกลุ่มผู้สูงอายุ

อีกทั้ง เงินบำนาญจะทำให้ผู้สูงอายุสามารถเข้าถึงที่พักอาศัย ที่มีสภาพแวดล้อมที่สะอาดและปลอดภัย

นอกจากนี้ เงินบำนาญยังส่งผลให้ผู้สูงอายุมีสุขภาพกายและใจที่ดีขึ้นได้จากการเลือกอาหารการกินที่มีประโยชน์ ตลอดจนอัตราการฆ่าตัวตายในกลุ่มผู้สูงอายุก็ได้ลดลงอย่างมีนัยยะสำคัญ (Lee et al.,  2019; Pak, 2020; Lee, 2022) ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นเพียงส่วนหนึ่งของผลกระทบทางตรงในเชิงบวกที่เกิดจากการจัดสรรเงินบำนาญเท่านั้น

เช่นนี้แล้ว จึงอาจกล่าวได้ว่า การจัดหาระบบบำนาญที่มีคุณภาพให้แก่ประชาชนถือเป็นหน้าที่สำคัญอย่างหนึ่งของรัฐบาล ในฐานะที่เป็นผู้บริหารของประเทศ ซึ่งอาจเปรียบได้กับ การสร้างบ้านที่ดีและอบอุ่นให้กับประชาชนให้สามารถพักอาศัยเพื่อหลบแดดหลบฝน

และเมื่อประชาชนผู้สูงอายุมีหลักประกันรายได้ยามชราภาพที่มั่นคง ก็จะช่วยลดภาระการพึ่งพิง ลดการส่งต่อความยากจนจากรุ่นสู่รุ่น อันจะเป็นการช่วยแก้ปัญหาความยากจน และความเหลื่อมลํ้า ที่ถูกมองว่า เป็นปัญหาเรื้อรังของสังคมไทยมาอย่างยาวนาน ทั้งยังเป็นอีกหนึ่งแนวทางในการออกแบบนโยบายด้านการจัดสรรสวัสดิการให้แก่ประชาชน ตามหลักการของการพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังอีกด้วย

หมายเหตุ: ผู้เขียนขอขอบคุณ คุณปัญจพล สัตยานุรักษ์ นักศึกษาปริญญาเอก มหาวิทยาลัยนาโงย่า ประเทศญี่ปุ่น สำหรับการค้นคว้าและช่วยรวบรวมสำหรับการเขียนบทความนี้

อ้างอิง :

Bril-Mascarenhas, T., & Maillet, A. (2019). How to build and wield business power: The political economy of pension regulation in Chile, 1990–2018. Latin American Politics and Society, 61(1), 101-125.

Lee, S., Ku, I., & Shon, B. (2019). The effects of old-age public transfer on the well-being of older adults: The case of social pension in South Korea. The journals of gerontology: series B, 74(3), 506-515.

Lee, K. (2022). Old-age poverty in a pension latecomer: The impact of basic pension expansions in South Korea. Social Policy & Administration, 56(7), 1022-1040.

Pak, T. Y. (2020). What are the effects of expanding social pension on health? Evidence from the Basic Pension in South Korea. The Journal of the Economics of Ageing, 18, 100287.

Sasaki, I., Kondo, K., Kondo, N., Aida, J., Ichikawa, H., Kusumi, T., Sueishi, N. & Imanaka, Y. (2018). Are pension types associated with happiness in Japanese older people?: JAGES cross-sectional study. PLoS One, 13(5), e0197423.