นโยบายการกำกับดูแลและภาษี"บุหรี่ไฟฟ้า"ในต่างประเทศ (1)

ในช่วงต้นเดือนกันยายนที่ผ่านมา กรมสรรพสามิตได้จัดทำยุทธศาสตร์การดำเนินงานที่เรียกว่า EASE Excise เพื่อรองรับความท้าทายด้านต่างๆ เช่น การฟื้นตัวจากโรคโควิด-19 การเปลี่ยนแปลงด้านดิจิทัลและเทคโนโลยีที่ส่งผลต่อพฤติกรรมของภาคธุรกิจและผู้บริโภค และสังคมผู้สูงอายุ โดยในปีงบประมาณ 2566 มีแผนศึกษาโครงสร้างภาษีสินค้า 6 ประเภท ได้แก่ 1) พลาสติกชีวภาพ (Bio Plastic) 2) เชื้อเพลิงชีวภาพอากาศยาน (Bio Jet) 3) แบตเตอรี่รถยนต์ 4) คาร์บอนเครดิต 5) บุหรี่ไฟฟ้า และ 6) สุราและเบียร์ที่ไม่มีแอลกอฮอล์

 

สำหรับบุหรี่ไฟฟ้านั้นแม้ ว่าจะยังไม่สามารถบริโภคและซื้อขายได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายไทย แต่ด้วยความที่มีการซื้อขายเพิ่มมากขึ้น ดังจะเห็นได้จากข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติปี 2564 ที่มีจำนวนผู้ใช้บุหรี่ไฟฟ้าเกือบ 8 หมื่นคน และมีการค้าขายในช่องทางออนไลน์อย่างแพร่หลาย จึงมีความจำเป็นที่จะต้องเข้าไปสนับสนุนการปราบปรามโดยกรมสรรพสามิต ซึ่งถือเป็นเรื่องที่น่าสนใจ

 

ผมได้ทำงานวิจัยเกี่ยวกับนโยบายภาษียาสูบและยาเส้นมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2560 และพบว่า รายได้ภาษีสรรพสามิตยาสูบมีแนวโน้มลดลงในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา โดยหนึ่งในสาเหตุสำคัญอาจเกิดจากพฤติกรรมของผู้บริโภคในการหันไปบริโภคสินค้าทดแทนบุหรี่เพิ่มขึ้นเมื่อบุหรี่มีราคาแพงขึ้น โดยนอกจากยาเส้นและบุหรี่ผิดกฎหมายแล้ว บุหรี่ไฟฟ้าถือเป็นสินค้าทดแทนบุหรี่ แต่เมื่อไม่สามารถซื้อขายได้ตามกฎหมาย จึงไม่ได้เสียภาษีเข้ารัฐ

 

 

ข้อมูลจาก Statistica 2022 แสดงว่า มูลค่าตลาดบุหรี่ไฟฟ้าในปี 2565 เท่ากับ 8 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้นร้อยละ 66 จากปี 2560 โดยเมื่อเทียบกับตลาดบุหรี่แม้จะยังมีขนาดที่เล็กมาก คิดเป็นเพียงร้อยละ 2.5 ของตลาดบุหรี่ทั่วโลก แต่อัตราการเติบโตอยู่ในระดับที่สูงเมื่อเทียบกับการเติบโตของตลาดบุหรี่ (ร้อยละ 10) และเริ่มเป็นที่สนใจของหลายๆ ฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมยาสูบมากขึ้นเรื่อยๆ

 

ทั้งนี้ รายงาน WHO Report on the Global Tobacco Epidemic ได้มีการกล่าวถึงผลิตภัณฑ์บุหรี่ไฟฟ้าไว้ในราย งานเป็นครั้งแรกในปี 2564 โดยเรียกชื่อว่า Electronic Nicotine Delivery System (ENDS) และเห็นว่า บุหรี่ไฟฟ้ามีความหลากหลายของผลิตภัณฑ์และรสชาติมากกว่าบุหรี่ปกติ ทำให้มีความท้าทายต่อการควบคุมการบริโภคยาสูบในหลายๆ ด้าน เช่น อันตราย จากการใช้ในระยะยาวที่ยังไม่ชัดเจน และการเข้าถึงของเยาวชนที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงจากการเสพติดสารนิโคตินที่มีอันตรายต่อร่างกาย และอาจกลายเป็นคนสูบบุหรี่ในท้ายที่สุด เป็นต้น รวมทั้งยังเห็นว่าควรมีการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าภายใต้กรอบการกำกับดูแลและควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบในปัจจุบัน

 

 

 

 

คำถามที่น่าตามมาคือ ประเทศแต่ละประเทศทั่วโลกมีการกำหนดนโยบายการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าอย่างไร รายงานวิจัยเรื่อง Comparing the regulation and incentivization of e-cigarettes across 97 countries (2021) โดย B. Campus et al ได้รวบรวมแนว ทางการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าทั่วโลกไว้ และแบ่งได้เป็น 3 กลุ่มใหญ่ ขึ้นกับทัศนคติและมุมมองของผู้กำหนดนโยบายที่มีต่อบุหรี่ไฟฟ้าในแต่ละประเทศ ได้แก่

 

 

1) กลุ่มที่มีความเข้มงวดมาก โดยมีวัตถุประสงค์หลักในการปกป้องสุขภาพของประชาชนจากอันตรายของบุหรี่ไฟฟ้าเพียงอย่างเดียว (Health protection) ที่แม้จะมีอันตรายน้อยกว่าบุหรี่ แต่อาจส่งผลเสียต่อประชากรส่วนใหญ่ที่ไม่ใช่ผู้สูบบุหรี่ในด้านอื่นๆ จึงไม่อนุญาตให้มีการเข้าถึงบุหรี่ไฟฟ้าอย่างถูกกฎหมาย โดยห้ามนำเข้า ผลิต หรือขายบุหรี่ไฟฟ้าในประเทศ

 

2) กลุ่มที่มีความผ่อนปรนมาก โดยจะเน้นเรื่องการลดอันตรายจากการสูบบุหรี่ (Harm reduction) โดยยอมรับว่า ผู้สูบบุหรี่บางส่วนไม่สามารถเลิกบุหรี่ได้ เนื่องจากต้องการได้รับสารนิโคติน ดังนั้น จึงส่งเสริมให้มีการเปลี่ยนมาใช้บุหรี่ไฟฟ้าที่มีอันตรายน้อยกว่าการสูบบุหรี่ โดยนโยบายดังกล่าวคือการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าเหมือนกับสินค้าบริโภคทั่วไป เพื่อควบคุมบุหรี่ไฟฟ้าให้มีคุณภาพและปลอดภัยต่อการใช้เท่านั้น แต่จะไม่มีการออกมาตรการกำกับดูแลเฉพาะสำหรับบุหรี่ไฟฟ้าเพิ่มเติม

 

3) กลุ่มที่ความเข้มงวดปานกลาง โดยไม่ได้ห้ามขาย ผลิต หรือนำเข้าบุหรี่ไฟฟ้า แต่กำหนดมาตรการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าที่มีความเข้มงวดแตกต่างกันไป ประกอบด้วย 3 แนวทางย่อย ได้แก่ 3.1) การอนุญาตให้บุหรี่ไฟฟ้าเป็นยาประเภทหนึ่งที่ใช้เลิกบุหรี่ (Medicinal Product) 3.2) การควบคุมมาตรฐานและส่วนประกอบต่างๆ (Component Ban) เช่น กำหนดระดับสูงสุดของปริมาณนิโคตินในนํ้ายาบุหรี่ไฟฟ้า และ 3.3) การกำกับดูแลภายใต้กรอบการกำกับดูแลของผลิตภัณฑ์ยาสูบ (Regulating as Tobacco Product)

 

ทั้งนี้ ยิ่งการกำกับดูและมีความเข้มงวดมากขึ้น การเปลี่ยนให้ผู้สูบบุหรี่มาใช้บุหรี่ไฟฟ้าเพื่อลดอันตรายจากการสูบบุหรี่ก็มีโอกาสน้อยลง แต่ก็จะช่วยป้องกันการหันมาใช้บุหรี่ไฟฟ้า ในกลุ่มที่ไม่เคยสูบบุหรี่มาก่อนโดยเฉพาะกลุ่มเยาวชนได้มากขึ้นตามมา

 

ความแตกต่างที่สำคัญการกำกับดูแลแต่ละแบบ จึงขึ้นอยู่กับการให้ความสำคัญต่อเป้าประสงค์ของการดำเนินนโยบายสาธารณในแต่ละประเทศ โดยรายงานฯ ยังเห็นว่า การกำหนดนโยบายการกำกับดูแลที่เหมาะสม (Optimal regulation) อาจขึ้นอยู่กับสถานการณ์ในแต่ละประเทศ ไม่มีแบบไหนที่เหมาะสมกับทุกประเทศ โดยการที่จะสร้างสมดุลระหว่างเป้าหมายการปกป้องสุขภาพ และการลดอันตรายจากการสูบบุหรี่ อาจเป็นได้ได้ยาก หากจะสามารถที่จะทำให้บรรลุวัตถุ ประสงค์ทั้งสองด้านพร้อมกัน ผู้กำหนดนโยบายอาจจำเป็นที่จะต้องมีกระบวนการประเมินผลของมาตรการ และนโยบายการกำกับดูแลอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สามารถรู้ได้ว่านโยบายที่ใช้อยู่มีประสิทธิภาพหรือไม่ อย่างไร

 

แนวคิดแบบนี้และตัวอย่างการกำกับดูแลในแต่ละกลุ่มข้างต้น อาจนำมาประยุกต์ใช้กับประเทศไทยในอนาคตได้ โดยพิจารณาสถานการณ์เฉพาะของประเทศในหลายๆ ด้าน เพื่อกำหนดนโยบายการกำกับดูแลที่เหมาะสม เช่น นโยบายสุขภาพ การบังคับใช้กฎหมาย และเศรษฐกิจใต้ดิน เป็นต้น โดยดูผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นในภาพรวมเป็นสำคัญ ทั้งนี้ การกำหนดพิกัดภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไฟฟ้า ถือเป็นการปรับปรุงมาตรการการห้ามขายบุหรี่ไฟฟ้า ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ซึ่งก็คงต้องมีการประเมินกันต่อไป ว่า การดำเนินการดังกล่าวจะมีประสิทธิภาพตามที่ตั้งใจไว้ไหม

 

ในตอนต่อไปผมจะเขียนถึงแนวทางการกำหนดนโยบายภาษีบุหรี่ไฟฟ้า ที่ถือเป็นมาตรการด้านอุปสงค์ (Demand side) ที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกนำมาใช้ในการสร้างแรงจูงใจให้มีการใช้หรือลดปริมาณการใช้บุหรี่ไฟฟ้า โดยอาจเป็นข้อมูลที่เป็นประโยชน์ ในกรณีที่ประเทศไทยจะพิจารณาทางเลือกในการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าในรูปแบบต่างๆ ในอนาคต