ธนาคารกลางกรอบเป้าหมายเงินเฟ้อและอัตราดอกเบี้ยนโยบาย

ในรอบสัปดาห์ที่ผ่านมา หัวข้อข่าวเศรษฐกิจที่เป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจจากผู้คนในสังคมไทยข่าวหนึ่ง คือ ผลการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงิน หรือ ที่รู้จักกันในชื่อ “กนง.” อันเป็นคณะกรรมการของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่มีหน้าที่กำหนดนโยบายการเงินของประเทศไทย และย่อมส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศไทยอย่างมิพักต้องสงสัย 

เพียงแต่คราวนี้ หลายฝ่ายหลายภาคีรุมจับจ้องเฝ้ามองการแถลงของ กนง. โดยเฉพาะรัฐบาลที่คาดหวังว่า กนง. จะดำเนินนโยบายการเงินที่สอดคล้องกับมโนทัศน์ทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ซึ่งมีความประสงค์ที่จะให้เศรษฐกิจไทยขับเคลื่อนไปในทิศทางที่สนับสนุนการอยู่ดีกินดีของประชาชนอย่างเป็นรูปธรรม

แต่สถานการณ์ก็มิได้เป็นไปดั่งที่ใจของรัฐบาลหวังไว้ กนง. มิได้ตอบสนองต่อข้อเรียกร้องและความประสงค์ของรัฐบาลแม้แต่น้อย ด้วยการประกาศคงอัตราดอกเบี้ยไว้ที่ร้อยละ 2.5 เหมือนเดิม แม้ว่าจะมิใช่เสียงเอกฉันท์ หรือ เป็นการยืนยันตามเสียงข้างมาก คือ 5 ต่อ 2 

หลังจากนั้นก็เริ่มมีกระแสข่าวว่า รัฐบาลไม่พอใจธนาคารแห่งประเทศไทย และกำลังหาวิธีการจัดการกำราบธนาคารกลาง ให้กลับมาอยู่ในอาณัติของรัฐบาลโดยเร็วให้จงได้ แม้ว่าจะเป็นเรื่องที่ยากที่จะเป็นไปได้ก็ตามที

การวิพากษ์วิจารณ์โดยขาดหลักฐานเชิงประจักษ์สนับสนุน ก็ถือเป็นเรื่องที่ไม่เป็นธรรมต่อธนาคารแห่งประเทศไทยแม้แต่น้อย โดยเฉพาะการตระหนักถึงบทบาทหน้าที่ และความรับผิดชอบของธนาคารแห่งประเทศไทย

อันได้แก่ การกำหนดนโยบายการเงิน เพื่อสร้างระบบทางการเงินที่มีเสถียรภาพ รักษาระดับราคาของสินค้าและบริการไม่เปลี่ยนแปลงอย่างเร็วและมากจนเกินไป จนส่งผลกระทบต่อภาคธุรกิจและประชาชนได้ โดยการดูแลเสถียรภาพราคา ธนาคารแห่งประเทศไทยมุ่งใช้อัตราดอกเบี้ยนโยบาย (Policy Interest Rate) เป็นเครื่องมือหลักภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) 

หากพิจารณาบริบทการบริหารภายใต้กรอบเป้าหมายของธนาคารแห่งประเทศไทย ด้วยใจเป็นธรรมแล้ว การเลือกใช้เครื่องมือภายใต้ความชอบธรรมทางกฎหมาย ย่อมเป็นการดำเนินนโยบายการเงินที่ถูกต้องอย่างยากที่จะปฏิเสธ 

การรักษาเสถียรภาพราคาย่อมเป็นส่วนหนึ่งของการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ อันเป็นประเด็นทางด้านเศรษฐกิจระดับมหภาค การเปลี่ยนแปลงราคาสินค้าและบริการจนกระทบต่ออำนาจซื้อของประชาชน ถือเป็นความรับผิดชอบของธนาคารแห่งประเทศไทยโดยตรง มิใช่เพียงแค่รัฐบาลเท่านั้น 

ดังนั้น กรณีที่ประเทศไทยอาจจะเข้าสู่สภาวการณ์ที่ปัญหาเงินเฟ้ออย่างรุนแรง และก้าวไปสู่ภาวะข้าวยากหมากแพง หาใช่กระทรวงพาณิชย์เท่านั้น ที่จะต้องตกเป็นจำเลยของสังคม แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ย่อมต้องรับผิดชอบตามกฎหมายอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เช่นเดียวกัน 

ด้วยเหตุนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทย โดย กนง. ซึ่งมีผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย นั่งเป็นประธานย่อมมีความชอบธรรมโดยนิตินัยที่จะกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบายโดยอิสระ และมิต้องคำนึงถึงคำวิงวอนอ้อนกรุณาจากรัฐบาลให้เป็นที่หนักใจ  

ความเป็นมาของการกำหนดกรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) ของธนาคารแห่งประเทศไทย ถือกำเนิดในสมัยของ หม่อมราชวงศ์จัตุมงคล โสณกุล อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย หลังยุควิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 ที่ต้องการเรียกความเชื่อมั่นจากสาธารณชน ที่มีต่อธนาคารแห่งประเทศไทยที่ยุคนั้นแทบจะไม่หลงเหลืออยู่เลยจากความผิดพลาดในการบริหารระบบการเงินและสถาบันการเงินของประเทศ 

การกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ ให้ธนาคารกลางกำกับดูแลเริ่มเป็นที่นิยมอย่างมากในสมัยนั้น ซึ่งเริ่มต้นจากการปฏิรูปหน้าที่และบทบาทของธนาคารกลางแห่งประเทศนิวซีแลนด์ ที่กฎหมาย Reserve Bank of New Zealand Act of 1989 บัญญัติให้ผู้ว่าการธนาคารกลางแห่งประเทศนิวซีแลนด์ มีพันธะผูกพันในการรักษาเสถียรภาพราคาเป็นหน้าที่หลัก โดยมีการจัดทำสัญญาลายลักษณ์อักษร (Explicit Contract) ระหว่างผู้ว่าการ และ รัฐบาลอย่างชัดเจน

แต่การกำหนดกรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อของธนาคารแห่งประเทศไทยย่อมถูกสามารถวิพากษ์วิจารณ์ในทางวิชาการได้ ซึ่งประเด็นข้อสังเกตที่นักวิชาการทางเศรษฐศาสตร์หลายท่าน ต่างตั้งคำถามต่อการคงอัตราดอกเบี้ยนโยบายไว้ที่ร้อยละ 2.5 เป็นการรักษาเป้าหมายของอัตราเงินเฟ้ออย่างมีประสิทธิผลจริงหรือ  

ประการแรก กรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อที่ธนาคารแห่งประเทศไทย มีหน้าที่ต้องรับผิดชอบนั้น สอดคล้องกับเหตุปัจจัยของอัตราเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นจากอุปทานหรือไม่ โดยเฉพาะอุปทานที่เกิดขึ้นภายนอกประเทศ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยนโยบายย่อมส่งผลต่อการใช้จ่ายมวลรวมภายในประเทศอย่างมีประสิทธิผล 

แต่ย่อมยากที่จะบริหารจัดการอุปทานมวลรวมให้อยู่ระดับที่ควบคุมได้ เช่น ค่าใช้จ่ายอันเกี่ยวข้องกับสาธารณูปโภค ซึ่งรัฐบาลให้การอุดหนุนอยู่ ณ เวลานี้ หากรัฐบาลยกเลิก หรือ ลดการอุดหนุน ธนาคารแห่งประเทศไทยจะคาดการณ์อย่างเป็นเหตุเป็นผลได้หรือไม่ว่า การกำหนดอัตราดอกเบี้ยคงเดิมจะสามารถบรรเทาปัญหาเงินเฟ้อ หรือ รักษาระดับเงินเฟ้อให้อยู่ภายใต้กรอบเป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นต้น  

ประการถัดมา หน้าที่และความรับผิดชอบของธนาคารแห่งประเทศไทยไล่เรียงตั้งแต่ออก และจัดการธนบัตรของรัฐบาลและบัตรธนาคาร กำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน กำหนดและดำเนินนโยบายการเงิน เป็นนายธนาคารและนายทะเบียนหลักทรัพย์ของรัฐบาล จัดตั้ง หรือ สนับสนุนการจัดตั้งระบบชำระเงิน บริหารจัดการอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราภายใต้ระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา 

รวมทั้ง บริหารจัดการสินทรัพย์ในทุนสำรองเงินตรา ตามกฎหมายว่าด้วยเงินตรา และควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน 

กล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยหาได้บริหารจัดการเสถียรภาพราคาเพียงงานเดียว แต่กำกับดูแลและรับผิดชอบงานต่าง ๆ หลากหลายประเภท

ความวิตกกังวลคงหนีไม่พ้นเรื่องที่ว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยจะวางตนอย่างไร ในเมื่อทำหน้าที่หลายด้าน และแต่ละด้านต่างก็มีผลกระทบต่ออัตราเงินเฟ้อทั้งสิ้น อันหมายถึง ธนาคารแห่งประเทศไทยจะรักษาความเป็นอิสระในการตัดสินใจอย่างไร ในยามที่บทบาทหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยจำต้องขัดแย้งกัน 

ประการสุดท้าย การกำหนดเป้าหมายของการบริหารจัดการเศรษฐกิจโดยเลือกอัตราเงินเฟ้อเป็นสารัตถะ ย่อมต้องคำนึงถึงปัจจัยเชิงสถาบันของระบบเศรษฐกิจด้วย 

กล่าวคือ การกำกับอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ภายใต้เป้าหมายที่ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องการ ย่อมก่อให้เกิดต้นทุนทางด้านของการเจริญเติบโต และการว่างงานในระบบเศรษฐกิจ ดังที่เราเผชิญความขัดแย้งทางนโยบายในทุกวันนี้ 

ธนาคารแห่งประเทศไทยจำต้องสละการจ้างงานที่มากขึ้น และการบริโภคที่มากขึ้น เพื่อดูแลให้อัตราเงินเฟ้อบรรลุเป้าหมาย แต่ระบบสวัสดิการพื้นฐาน หรือ ที่เรียกว่า Safety Net ของประเทศไทยยังคงไม่ดีพอ ความเสียสละการอยู่ดีกินดีของประชาชนชาวไทย มีความคุ้มค่าต่อผลสัมฤทธิ์เชิงนโยบายของธนาคารแห่งประเทศไทยหรือไม่ ก็ยังเป็นประเด็นที่ควรแก่การค้นหาคำตอบ

กล่าวโดยสรุปแล้ว ความเป็นอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่จะเลือกใช้เครื่องมือทางนโยบาย หรือ อัตราดอกเบี้ยนโยบายในการบริหารจัดการเสถียรภาพราคา อันเป็นหน้าที่หลักของธนาคารแห่งประเทศไทยตามกฎหมายและมีความชอบธรรมที่ กนง. จะตัดสินใจในนโยบายของตนเพื่อให้บรรลุกรอบเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ 

แต่กระนั้นก็ดี ข้อกังวลเกี่ยวกับอัตราเงินเฟ้อที่มีสาเหตุมาจากอุปทาน ความขัดแย้งของบทบาทหน้าที่ เมื่อตระหนักถึงลำดับความสำคัญของเป้าหมาย และต้นทุนการรักษาระดับอัตราเงินเฟ้อ ก็เป็นประเด็นที่ธนาคารแห่งประเทศไทยควรชี้แจงให้สังคมและสาธารณชนเข้าใจ เพื่อมิให้ธนาคารแห่งประเทศไทยตกเป็นจำเลยสังคม ในขณะที่ทำหน้าที่อย่างชอบธรรมแล้ว