เงินกู้สู้โควิด ช่วยกันคิดให้รอบคอบ

ศ.ดร.พรายพล คุ้มทรัพย์ อดีตคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้เขียนบทความเผยแพร่ทางเฟซบุ๊กส่วนตัว Praipol Koomsup เนื้อหาว่า เงินกู้สู้โควิดช่วยกันคิดให้รอบคอบ

วิกฤติโควิด-19 เป็นมหันตภัยที่รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งของโลกในรอบเวลา 100 ปี นอกจากจะทําให้คนเป็นจํานวนมากต้องเจ็บป่วยล้มตายแล้ว มาตรการที่ภาครัฐใช้ในการชะลอ การแพร่เชื้อของโรคระบาดนี้ยังทําให้ผู้คนทั่วโลกเป็นจํานวนหลายล้านคนต้องตกงานและขาด รายได้อย่างฉับพลันทันที

รัฐบาลไทยได้ตัดสินใจใช้นโยบายเยียวยาและฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยจะใช้เงินเกือบ 2 ล้านล้านบาท ส่วนหนึ่งเอาไปเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปิดกิจการต่างๆ เพื่อหยุด การแพร่เชื้อ และอีกส่วนหนึ่งเอาไปกระตุ้นและฟื้นฟูธุรกิจที่ได้รับความเสียหายจากวิกฤติใน ครั้งนี้ รัฐบาลคาดว่าจะกู้เงินเป็นจํานวน 1 ล้านล้านบาท ส่วนที่เหลือจะมาจากการปรับลด งบประมาณส่วนอื่น และจากเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย

ผมเห็นด้วยกับนโยบายช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบในครั้งนี้ เพราะภาวะวิกฤติคราว นี้เป็นความเดือดร้อนที่เกิดจากภัยธรรมชาติที่ไม่มีใครคาดคิดมาก่อน การที่รัฐบาลสั่ง “ปิดเมือง” ในช่วงเวลาหนึ่งดูเหมือนจะเป็นวิธีการชะลอการแพร่เชื้อ โควิด-19 ที่ดีที่สุด แต่มันก็ทําให้เกิด ความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงควรเป็นภาระหน้าที่ของภาครัฐที่จะต้อง บรรเทาความเดือดร้อนนี้

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ผมเป็นห่วงมากที่สุดตอนนี้คือภาระการเงินการคลังของภาครัฐที่ จะพุ่งสูงขึ้นอย่างมากมายในอนาคต ขนาดไม่มีภาวะวิกฤต โควิด-19 กระทรวงการคลังก็เคย คาดการณ์ไว้ว่า หนี้สาธารณะคงค้างจะสูงขึ้นทุกปีในช่วงห้าปีข้างหน้า โดยสูงขึ้นทั้งในรูปของ จํานวนเงินและในรูปของเปอร์เซ็นต์ต่อ GDP (คือขนาดเศรษฐกิจ)

เมื่อปีที่แล้วกระทรวงการคลังเคยคาดว่า GDP (nominal) ของไทยจะขยายตัวปีละ 6% ไปตลอด 5 ปีข้างหน้าและหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นปีละ 7% ถึง 10% จึงคาดว่าหนี้สาธารณะ คงค้างคิดเป็นเปอร์เซ็นต์ของ GDP จะเพิ่มจากประมาณ 43% ในปี 2562 ขึ้นไปเป็นประมาณ 48% ในปี 2566 ซึ่งก็ยังเป็นระดับที่พอรับได้ เพราะเมื่อปี 2561 รัฐบาลนี้เองที่ได้กําหนดเพดาน

หนี้ที่สอดคล้องกับวินัยการคลังไว้ที่ 60% ของ GDP ถึงแม้ว่าเราจะพยากรณ์ต่อไปอีกโดยสมมุติ อัตราการขยายตัวเดิม สัดส่วนของหนี้คงค้างต่อ GDP ในปี 2572 ก็ยังเพิ่มเป็น 50% กว่าๆ (ดู คอลัมน์ “กรณีปกติ” ในตาราง)

แต่แล้ววิกฤติโควิด-19 ก็ทําให้ภาพที่กระทรวงการคลังวาดไว้เปลี่ยนไปอย่างมี นัยสําคัญนอกจากวิกฤติจะทําให้ GDP ลดลงแล้ว ยังจะทําให้รัฐบาลต้องขาดดุลงบประมาณ และมีภาระหนี้เพิ่มขึ้นจากแผนเดิม โดยรายได้ภาษีจะลดลงตามขนาดของเศรษฐกิจ และที่สําคัญ ก็คือรัฐบาลจะต้องกู้เงินมาใช้จ่ายเพิ่มเติมเป็นจํานวนเงินก้อนโตเพื่อบรรเทาปัญหาและฟื้นฟูเศรษฐกิจอีกด้วย นอกจากนั้น รัฐบาลยังจะต้องมาอุ้มรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุนซ้ําซากมากขึ้น (เช่น การรถไฟฯ) และที่ขาดทุนเข้าขั้นล้มละลาย (เช่น การบินไทย)

ในปัจจุบัน เป็นที่แน่ชัดแล้วว่ารัฐบาลจะกู้เงินเพิ่มขึ้นเป็นจํานวน 1 ล้านล้านบาท เฉพาะเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติโควิด-19 นี้ หากเรานําก้อนหนี้นี้ไปรวมกับหนี้อื่นๆ ตามแผนเดิมที่ กระทรวงการคลังเคยวางไว้เมื่อปีที่แล้ว แล้วเอาหนี้ทั้งหมดนี้ไปคํานวณเทียบกับ GDP (norminal) หลังโควิด ซึ่งคาดการณ์ว่า GDP ของไทยจะลดลงประมาณ 5% ในปี 2563 นี้ อาจจะ ขยายตัวได้เล็กน้อยประมาณ 1% ในปีถัดไป และน่าจะขยายตัว โดยเฉลี่ยปีละ 4% ในช่วงปี 2555 ถึง 2572

ผลการคํานวณแสดงว่าหนี้คงค้างของรัฐบาลไทยคิดเป็นเปอร์เซ็นต์ของ GDP เพิ่มขึ้นเป็น 56% ในปี 2563 และจะแตะเพดานที่ 607% ในปี 2564 หลังจากนั้นก็เพิ่มขึ้นอย่าง ต่อเนื่องไปเป็น 70% ในปี 2570 และทะลุเพดานไปอยู่ที่ 74% ในปี 2572 (ดูคอลัมน์ “กรณีโควิดลุยแหลก” ในตาราง) ถ้าไม่มีการขยับเพดานหนีตามกฎหมายขึ้น ก็แสดงว่า ตั้งแต่ปี 2565 เป็น ต้นไป รัฐบาลกําลังดําเนินนโยบายที่ผิดกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐและขัดแย้งกับ เกณฑ์ที่ตนเองได้กําหนดไว้

ปัญหาหนี้ของภาครัฐก็เหมือนกับลูกหนี้ทั่วๆ ไปคือ “หนี้ยิ่งสูง เจ้าหนี้ยิ่งเสียว” โดย เจ้าหนี้จะมั่นใจน้อยลงว่าลูกหนี้จะสามารถชําระคืนได้ครบตามกําหนด และถ้าหากจะต้องรู้ เพิ่มขึ้นก็ต้องจ่ายดอกเบี้ยในอัตราที่สูงขึ้น ดังนั้น หนี้ภาครัฐต่อ GDP ที่สูงขึ้น ก็จะทําให้ ความสามารถของรัฐบาล ในการใช้จ่ายและการกู้เงินในอนาคตถดถอยลงไป อาจมีผลต่อการ พัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งต้องอาศัยการลงทุนของภาครัฐในด้านโครงสร้างพื้นฐาน สาธารณูปโภค และสวัสดิการสังคมต่างๆ

การศึกษาโดยธนาคาร โลก ในปี 2553 ครอบคลุม 101 ประเทศ ชี้ให้เห็นว่า สําหรับ ประเทศกําลังพัฒนา หนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ที่สูงกว่า 64% จะมีผลทําให้อัตราการ เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจลดลงอย่างเห็นได้ชัด โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่มีสัดส่วนหนี้สูงเป็น เวลาหลายปีติดต่อกัน นักวิชาการเรียกปัญหานี้ว่า “ความไม่ยั่งยืนทางการคลัง”

ผมเชื่อว่าเราหลีกเลี่ยงปัญหานี้ได้โดยต้องระวังไม่ให้การขาดดุลงบประมาณและ การก่อหนี้ในอนาคตของรัฐบาลไร้ทิศทางและขีดจํากัด ต้องปรับปรุงวิธีการจัดเก็บและ โครงสร้างภาษีเพื่อเพิ่มศักยภาพในการหารายได้เข้าคลัง ในขณะที่การจัดทํางบประมาณรายจ่าย ก็ต้องเข้มงวดมากขึ้น

สมมุติในช่วง 10 ปีข้างหน้า รัฐบาลสามารถลดหนี้ที่คาดไว้เดิม (ก่อนวิกฤติโควิด) ลงได้ 100% เราก็จะสามารถกดสัดส่วนหนี้ต่อ GDP ลงได้มาก (ดูคอลัมน์ “กรณีโควิด-ยอมถอย” ในตาราง) โดยเลื่อนปีที่มีการแตะเพดานหนี้ 60% ออกไปเป็นปี 2557 และรักษาสัดส่วนหนี้ไว้ ไม่ให้เกิน 70% ตลอดช่วงเวลา

ผมเสนอว่า สําหรับภาระผูกพันงบประมาณที่ได้วางแผนไว้ก่อนวิกฤติโควิตนั้น รัฐบาลควรพิจารณาลดหรือเลื่อนหรือเลิกได้ในหลายรายการ เพราะวิกฤติทําให้สถานการณ์ เปลี่ยนไปทั้งในปัจจุบันและอนาคต การท่องเที่ยวเดินทาง การค้า และการลงทุน ทั้งในและ ระหว่างประเทศหยุดชะงัก ในช่วงวิกฤติและคงยังไม่ฟื้นตัวกลับสู่ระดับเดิมได้ในอีกหลายปี ข้างหน้า

ถ้าเป็นเช่นนั้นจริง จํานวนผู้โดยสารและปริมาณขนส่งสินค้าก็จะลดต่ํากว่าที่เคย ประมาณการไว้ การขยาย/ พัฒนาสนามบินหลายแห่งก็น่าจะเลื่อนออกไปได้ (เช่น สุวรรณภูมิ และคู่ตะเภา) การก่อสร้างรถไฟความเร็วสูงก็อาจจะเลื่อนหรือเลิกไปเลย (เช่น รถไฟไทย-จีน เชื่อมกรุงเทพกับหนองคายและรถไฟเชื่อมสามสนามบิน) การขยายท่าเรือก็อาจจะไม่จําเป็น ในช่วง 10 ปีข้างหน้า (เช่น แหลมฉบังและมาบตาพุด) อาวุธยุทโธปกรณ์ก็ไม่ต้องซื้อมาสะสม ไว้เกินความจําเป็นเพราะช่วงนี้ทุกประเทศ ไม่มีกะจิตกะใจจะสู้รบกับใครแล้ว (เช่น เรือดําน้ํา และรถถัง)

ลองคิดดูสิครับว่า ถ้าเราเลื่อนหรือเลิก โครงการเหล่านี้ได้จริง ทั้งภาครัฐและ ภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องจะสามารถประหยัดงบประมาณรายจ่ายและลดการกู้ยืมลงไปเป็นจํานวน หลายแสนล้านบาท ทําให้ลดความเสี่ยงด้านการเงินการคลังของประเทศลงไปได้เยอะเลยครับ