เปิดโมเดลกฎหมายญี่ปุ่น ผุดรีสอร์ทครบวงจร บทเรียนสำคัญเปิดกาสิโนถูกกฎหมาย

ในขณะที่รัฐบาลไทยกำลังเร่งผลักดันร่าง พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร พ.ศ.... หรือ เอ็นเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์ (Entertainment Complex) เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรวันที่ 9 เมษายน 2568 นี้ ท่ามกลางความเห็นที่แตกต่างจากหลายฝ่าย

ฐานเศรษฐกิจได้วิเคราะห์โมเดลการพัฒนารีสอร์ทครบวงจร (Integrated Resort: IR) ของญี่ปุ่น ซึ่งถือเป็นต้นแบบสำคัญในเอเชียที่มีการวางกรอบกฎหมายและการกำกับดูแลอย่างรอบด้าน

กกฎหมาย 2 ฉบับ วางรากฐานพัฒนารีสอร์ทครบวงจร ญี่ปุ่น

ประเทศญี่ปุ่นได้ใช้เวลาอย่างรอบคอบในการออกกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งและการเปิดสถานบันเทิงครบวงจรและกาสิโน โดยได้ตรากฎหมายสำคัญ 2 ฉบับที่มีความเชื่อมโยงและต่อเนื่องกัน

ฉบับแรก "Act on Promotion of Development of Specified Integrated Resort Districts (Act No. 115 of December 26, 2016)" ประกาศใช้เมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2559 เป็นกฎหมายที่วางหลักการพื้นฐานในการส่งเสริมการพัฒนาพื้นที่สำหรับจัดตั้งสถานบันเทิงครบวงจร หรือ Integrated Resort (IR)

กฎหมายฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวและเศรษฐกิจภูมิภาคให้เจริญเติบโตและก้าวหน้า รวมถึงสนับสนุนการลงทุนของภาครัฐให้เกิดความสะดวกและครอบคลุมพื้นที่ต่าง ๆ มากยิ่งขึ้น โดยระบุองค์ประกอบของ IR ว่าประกอบด้วย กาสิโน ศูนย์ประชุม สถานที่สันทนาการ สถานที่จัดการแสดง ที่อยู่อาศัย และสถานที่อื่นใดที่มีผลต่อการส่งเสริมและพัฒนาการท่องเที่ยว

ที่สำคัญ กฎหมายฉบับนี้ยังให้อำนาจรัฐบาลญี่ปุ่นในการกำหนดพื้นที่ตั้ง IR โดยต้องคำนึงถึงหลักการพื้นฐานของการส่งเสริมการท่องเที่ยว ศักยภาพการแข่งขันในอุตสาหกรรมตลาดการท่องเที่ยว ความเข้มแข็งของภาคเอกชน รวมถึงประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ภูมิภาคจะได้รับ ตลอดจนการจัดสรรผลกำไรจากธุรกิจคาสิโนที่จะตอบแทนสู่สังคม

ในมาตรา 5 ของกฎหมายฉบับนี้ยังได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า หากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องตรากฎหมายเพิ่มเติมเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ รัฐบาลสามารถตรากฎหมายเพิ่มเติมได้ภายใน 1 ปีหลังจากใช้บังคับไปแล้ว ซึ่งเป็นการเปิดช่องทางให้มีการพัฒนากรอบกฎหมายต่อเนื่องในอนาคต

ฉบับที่สอง "Act on Development of Specified Integrated Resort Districts (Act No. 80 of July 27, 2018)" ประกาศใช้เมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2561 เป็นกฎหมายที่ขยายความในหลักการพื้นฐานและเจตนารมณ์ของกฎหมายเดิมที่ออกในปี 2559 โดยแบ่งเนื้อหาเป็น 2 ส่วนหลัก คือ ส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้งสถานบันเทิงครบวงจร (Specified Integrated Resort) และส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้งและกำกับดูแลสถานกาสิโน

กฎหมายฉบับนี้ได้ขยายความหมายของ Specified Integrated Resort ให้หมายความรวมถึงกลุ่มของสถานที่ที่ประกอบด้วยกาสิโนและสถานที่อื่น ๆ ซึ่งก่อตั้งและดำเนินการโดยผู้ประกอบการเอกชน เช่น สถานที่จัดประชุมนานาชาติ สถานที่จัดงานแสดงสินค้า สถานที่ซึ่งใช้ในการส่งเสริมการท่องเที่ยวและใช้ในการแสดงศิลปะ วัฒนธรรม ประเพณี และสถานที่อื่น ๆ ตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

กลไกบริหารจัดการ IR ภายใต้กฎหมายญี่ปุ่น

กฎหมายฉบับที่สองได้วางกลไกการพัฒนา IR ไว้อย่างเป็นระบบ กำหนดให้รัฐบาลและท้องถิ่นมีบทบาทแตกต่างกัน โดยเริ่มต้นจากรัฐบาลกลางมีหน้าที่จัดทำ "นโยบายพื้นฐาน" (Basic Policy) ซึ่งประกอบด้วยวัตถุประสงค์ของการพัฒนา มาตรการในการส่งเสริมการดำเนินกิจการ และรายละเอียดเกี่ยวกับการอนุมัติแผนการพัฒนาพื้นที่

ในขณะที่ท้องถิ่นมีหน้าที่จัดทำ "นโยบายเชิงปฏิบัติการ" (Implementation Policy) ให้สอดคล้องกับนโยบายพื้นฐาน โดยกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับตำแหน่งและขนาดของพื้นที่ที่จะพัฒนาเป็น Specified Integrated Resort Districts ประเภทและลักษณะของอาคารที่จะก่อสร้าง รวมถึงรายละเอียดเกี่ยวกับการเชิญชวนและการคัดเลือกเอกชนเพื่อดำเนินการ ตลอดจนมาตรการที่จำเป็นเพื่อจำกัดผลกระทบทางลบที่จะมีต่อท้องถิ่นจากการตั้งสถานกาสิโน

ที่น่าสนใจคือ กฎหมายยังเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนมีส่วนร่วมในกระบวนการวางแผน โดยในกรณีที่ท้องถิ่นไม่สามารถทำนโยบายเชิงปฏิบัติการได้ เอกชนที่ประสงค์จะเป็นผู้ดำเนินการอาจจัดทำนโยบายดังกล่าวเสนอต่อท้องถิ่นก็ได้ ซึ่งเป็นการสร้างความยืดหยุ่นในกระบวนการและเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายมีส่วนร่วม

IR ไม่ใช่แค่กาสิโน: จุดเด่นของกฎหมายญี่ปุ่น

จุดเด่นของกฎหมาย IR ของญี่ปุ่นคือการกำหนดให้โครงการ IR ต้องประกอบด้วยองค์ประกอบที่หลากหลาย ไม่ใช่เพียงแค่คาสิโนเท่านั้น โดยต้องรวมองค์ประกอบสำคัญต่างๆ ดังนี้

• ศูนย์ประชุมนานาชาติขนาดใหญ่ ที่สามารถรองรับการประชุมและงานนิทรรศการระดับโลก
• สถานที่จัดงานแสดงสินค้า สำหรับจัดแสดงสินค้าและนวัตกรรมต่างๆ
• สถานที่ส่งเสริมการท่องเที่ยวและศิลปวัฒนธรรม เพื่อนำเสนอศิลปะ วัฒนธรรม และประเพณีของญี่ปุ่น
• ที่พักอาศัยระดับสูง โรงแรมและที่พักที่มีมาตรฐานระดับสากล
• สถานที่สันทนาการที่หลากหลาย รวมถึงร้านอาหาร แหล่งช้อปปิ้ง และสถานบันเทิงต่างๆ
• กาสิโน ซึ่งเป็นเพียงส่วนหนึ่งของ IR โดยมีขนาดไม่เกินร้อยละ 3 ของพื้นที่ทั้งหมด

วัตถุประสงค์หลักของโครงการ IR ในญี่ปุ่นมุ่งเน้นการส่งเสริมการท่องเที่ยว การกระตุ้นเศรษฐกิจในภูมิภาค และการสร้างงานใหม่ ซึ่งรัฐบาลญี่ปุ่นคาดหวังว่าจะช่วยยกระดับอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศให้มีความสามารถในการแข่งขันในระดับสากลมากขึ้น

ความคืบหน้าล่าสุด: โอซาก้าและนางาซากิ นำร่องพัฒนา IR

หลังจากกระบวนการคัดเลือกที่เข้มข้น ปัจจุบันมีสองพื้นที่ที่ได้รับการคัดเลือกให้เป็นที่ตั้งของโครงการ IR ในญี่ปุ่น ได้แก่

1. จังหวัดโอซาก้า โครงการบนเกาะยูเมะชิมะ (Yumeshima Island) เป็นการร่วมทุนระหว่างบริษัท MGM Resorts International จากสหรัฐอเมริกา และบริษัท Orix ของญี่ปุ่น มูลค่าการลงทุนประมาณ 8.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ (ประมาณ 2.7 แสนล้านบาท) คาดว่าจะเปิดให้บริการในช่วงปี 2028-2029
2. จังหวัดนางาซากิ โครงการที่อ่าวฮิเอ็น (Huis Ten Bosch) มีแผนการร่วมทุนกับกลุ่มบริษัทชั้นนำด้านการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์และการท่องเที่ยว มีกำหนดการเปิดให้บริการในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน ประมาณปี 2028-2030

ก่อนหน้านี้ เมืองโยโกฮามาซึ่งเคยเป็นหนึ่งในตัวเลือกสำคัญ ได้ถอนตัวจากการแข่งขันเนื่องจากความกังวลของประชาชนในพื้นที่และการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองท้องถิ่น ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของการมีส่วนร่วมของชุมชนในกระบวนการตัดสินใจ

ทั้งสองโครงการต้องผ่านกระบวนการคัดเลือกและอนุมัติที่เข้มงวด โดยรัฐบาลญี่ปุ่นจำกัดจำนวน IR ทั่วประเทศไว้เพียง 3 แห่งในระยะแรก เพื่อศึกษาผลกระทบและประโยชน์ที่เกิดขึ้นก่อนพิจารณาขยายเพิ่มเติม

มาตรการคุ้มครองทางสังคม: ก้าวสำคัญของกฎหมาย IR ญี่ปุ่น

กฎหมาย IR ของญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับการป้องกันผลกระทบทางสังคมอย่างมาก โดยบัญญัติมาตรการที่ชัดเจนในการดูแลและควบคุมผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น ดังนี้:

1. การจำกัดการเข้าใช้บริการกาสิโนสำหรับชาวญี่ปุ่น:
   • ชาวญี่ปุ่นและผู้มีถิ่นพำนักในญี่ปุ่นต้องเสียค่าธรรมเนียมการเข้า 6,000 เยน (ประมาณ 1,300 บาท) ต่อครั้ง
   • จำกัดการเข้ากาสิโนสำหรับชาวญี่ปุ่นไม่เกิน 3 ครั้งต่อสัปดาห์ และไม่เกิน 10 ครั้งต่อเดือน
2. ระบบการตรวจสอบผู้เข้าใช้บริการ:
   • ต้องแสดงบัตรประจำตัวประชาชนหรือพาสปอร์ตทุกครั้งที่เข้า
   • มีการเชื่อมโยงข้อมูลกับระบบทะเบียนราษฎร์เพื่อป้องกันการใช้บัตรปลอม
3. การป้องกันการติดการพนัน:
   • จัดตั้งศูนย์ให้คำปรึกษาและช่วยเหลือผู้มีปัญหาติดการพนัน
   • ระบบให้ครอบครัวสามารถยื่นคำร้องขอห้ามสมาชิกในครอบครัวเข้ากาสิโน
   • ผู้ที่ได้รับสวัสดิการสังคมหรือผู้ที่ล้มละลายไม่สามารถเข้ากาสิโนได้
4. การกำกับดูแลการโฆษณา:
   • จำกัดพื้นที่โฆษณากาสิโนเฉพาะในสนามบินนานาชาติและภายในพื้นที่ IR เท่านั้น
   • ห้ามโฆษณากาสิโนในสื่อสาธารณะทั่วไป
5. การจัดสรรรายได้เพื่อสังคม:
   • กำหนดให้จัดสรรรายได้ส่วนหนึ่งจากกาสิโนเพื่อแก้ไขปัญหาการติดการพนัน
   • สนับสนุนโครงการพัฒนาสังคมและชุมชนในพื้นที่โดยรอบ

"การประกอบธุรกิจคาสิโนจะต้องอยู่ในการควบคุมและกำกับดูแลโดยรัฐบาล ภายใต้การกำหนดมาตรการที่เหมาะสม" กฎหมายฉบับแรกระบุไว้อย่างชัดเจน สะท้อนถึงความตระหนักของญี่ปุ่นในการสร้างสมดุลระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจและการคุ้มครองสังคม

บทเรียนสำหรับประเทศไทย: จากประสบการณ์ญี่ปุ่นสู่โมเดลไทย

เมื่อพิจารณากรอบกฎหมายและการดำเนินการของญี่ปุ่น มีบทเรียนสำคัญที่ประเทศไทยควรนำมาพิจารณาในการพัฒนาเอ็นเตอร์เทนเมนต์คอมเพล็กซ์ ดังนี้

1. การตรากฎหมายแบบสองขั้นตอน: ญี่ปุ่นใช้วิธีการตรากฎหมายแบบสองขั้นตอน โดยเริ่มจากการวางหลักการพื้นฐานก่อน แล้วจึงขยายรายละเอียดในกฎหมายฉบับที่สอง ซึ่งช่วยให้มีเวลาศึกษาและรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้าน
2. การจำกัดสัดส่วนพื้นที่กาสิโน: ญี่ปุ่นกำหนดให้พื้นที่กาสิโนมีขนาดไม่เกินร้อยละ 3 ของพื้นที่ทั้งหมด ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า IR มุ่งเน้นที่การเป็นจุดหมายการท่องเที่ยวครบวงจร ไม่ใช่เพียงสถานคาสิโน
3. การมีส่วนร่วมของท้องถิ่น: ญี่ปุ่นให้อำนาจท้องถิ่นในการตัดสินใจและวางแผนการพัฒนา IR ซึ่งช่วยให้โครงการสอดคล้องกับบริบทและความต้องการของแต่ละพื้นที่
4. มาตรการป้องกันผลกระทบทางสังคมที่เข้มงวด: ญี่ปุ่นวางมาตรการป้องกันผลกระทบทางสังคมไว้อย่างละเอียดและครอบคลุม ซึ่งประเทศไทยควรพิจารณานำมาปรับใช้ให้เหมาะสมกับบริบทของสังคมไทย
5. การจำกัดจำนวนโครงการในระยะแรก: ญี่ปุ่นจำกัดจำนวน IR เพียง 3 แห่งในระยะแรก เพื่อศึกษาผลกระทบและประโยชน์ที่เกิดขึ้นก่อน ซึ่งเป็นแนวทางที่รอบคอบและควรพิจารณานำมาปรับใช้กับบริบทของไทย

ในขณะที่ประเทศไทยกำลังเตรียมพิจารณาร่าง พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร บทเรียนจากญี่ปุ่นจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งในการพัฒนากรอบกฎหมายและกลไกการกำกับดูแลที่เหมาะสม เพื่อสร้างสมดุลระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจและการคุ้มครองสังคมไทย