15 ปี ฝุ่น PM 2.5-ไฟป่าภาคเหนือ กับการแก้ปัญหาที่ไปไม่ถึงไหน

ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ภาคเหนือของประเทศไทย เป็นพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบอย่างหนัก ยิ่งในช่วงเวลานี้แล้วอาจเรียกได้ว่าเข้าขั้นวิกฤติ ปัญหานี้เกิดขึ้น ตลอด 15 ปี นับจากปี 2550 พื้นที่ภาคเหนือโดยเฉพาะภาคเหนือตอนบนยังคงประสบกับวิกฤตมลพิษอากาศฝุ่นละอองขนาดเล็กเป็นประจําทุกปีมากบ้าง น้อยบ้างขึ้นกับมีฝนมากหรือน้อย ตามปรากฎการณ์ลานีญาและเอลนีโญ

ปัจจัยทางอุตุนิยมวิทยาภูมิอากาศ และขนาดของแหล่งกําเนิดหลัก คือการเผาในที่โลงทั้งในและนอกประเทศ ซึ่งเป็นหนึ่งในปัจจัยที่ถูกพูดถึงเป็นลำดับต้นๆ คือ ไฟป่า ทั้งที่ที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ และเกินกว่า 90% เป็นไฟป่าที่เกิดจากฝีมือมนุษย์ 

ฤดูแล้งปี 2565 เป็นปีที่มีฝนตกมากเกือบทุกสัปดาห์จากปรากฎการณ์ลานีญา จุดความร้อน hotspot น้อยลงจากปีก่อนหน้าอย่างชัดเจน แต่ถึงอย่างนั้นก็ยังคงเผชิญปัญหา ฝุ่น PM 2.5 เกินมาตรฐานในทุกจังหวัด มีไฟป่าขนาดใหญ่ลามต่อเนื่องหลายวัน น่าสังเกตว่าปี 2565 อากาศเอื้อให้มีฝนตลอดฤดูแล้ง แต่ทำไมจึงยังมีปัญหามลพิษอากาศเกิดค่ามาตรฐานและมีไฟป่าลุกลามหลายพื้นที่

15 ปีที่สูญเปล่า PM 2.5 ซุกใต้พรม

นี่คือส่วนหนึ่งจากความเห็นของ "เครือข่ายสภาลมหายใจภาคเหนือ" ที่สะท้อนให้เห็นถึง 15 ปี ฝุ่น PM 2.5 ไฟป่าภาคเหนือ กับการแก้ปัญหาที่ไปไม่ถึงไหน

หากย้อนกลับไปดูมาตรการและผลลัพธ์ที่รัฐบาลแก้ปัญหามลพิษอากาศในภาคเหนือ ในช่วงปี 2551-2560 สภาลมหายใจภาคเหนือ ชี้ให้เห็นว่า ไม่มีความคืบหน้าซ้ำยังสะสมปัญหาให้หนักขึ้น สะท้อนได้จากเดิมที่เคยมีคณะกรรมการระดับชาติ ที่มีรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธานบูรณาการหน่วยงานและให้รายงานต่อ ครม.1 ครั้ง/2สัปดาห์ จริงจังขนาดให้ประกาศเขตภัยพิบัติ ในจังหวัดแม่ฮ่องสอน และเชียงใหม่ สมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ลดระดับลงมา กลายเป็นงานทั่วไปของราชการประจำ ทั้งยังลดระดับปัญหาให้เหลือแค่เป็นภัยพิบัติประจำฤดู หรือ การแก้ปัญหาหมอกควันและไฟป่า

นอกจากนี้ในแง่ของการเติบโตขยายพื้นที่เกษตรเชิงเดี่ยวบนที่สูง คือ ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ มีการบุกเบิกเป็นเขาหัวโล้นในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะเขต อ.แม่แจ่ม จ.เชียงใหม่ เขตอำเภอตอนใต้ของจังหวัดน่าน ก็เกิดในช่วง 15 ปีนี้

ในแง่ของมาตรการระหว่างปี 2551-2559 แนวทางแก้ปัญหามลพิษทางอากาศภาคเหนือมุ่งจัดกิจกรรมไปที่การดับไฟป่า และฉีดบรรเทาในเมือง ต่อมาปี 2559 จังหวัดเชียงรายประสบความสำเร็จจากมาตรการห้ามเผาเด็ดขาด มาตรการห้ามเผา 60 วัน กลายเป็นโมเดลประกาศห้ามเผาเด็ดขาดให้กับจังหวัดอื่นๆ ซึ่งต่อมาก็เป็นนโนยายห้ามเผาเด็ดขาด zero burning ให้กับจังหวัดอื่นๆ

มีการกำหนดช่วงเวลาห้ามเผาโดยเฉพาะในภาคเกษตรกรเพื่อลดแหล่งกำเนินในช่วงอากาศแย่มลพิษสูง แต่เมื่อนำมาใช้กับจังหวัดอื่นๆ กลับไม่ได้ผล ยังคงมีจุดความร้อนเกิดขึ้นมากมายเหมือนเดิม ยิ่งห้ามก็เหมือนยิ่งเกิดไฟและควันมลพิษมากขึ้น สะท้อนได้จาก จุดความร้อนสะสมจากดาวเทียม Suomi NPP ของระบบ VIIRS ช่วงวันประกาศห้ามเผาปี 2564

ปี 2562 เกิดการเปลี่ยนแปลง รัฐบาลประกาศใช้มาตรฐาน AQI และให้ประกาศค่าฝุ่นละออง PM2.5 จากเครื่องวัดอากาศของรัฐเปิดเผยต่อสาธารณะที่ยังช้ากว่าเอกชน เพราะในปีนั้นมีแอพพลิเคชั่นเครื่องวัดคุณภาพอากาศต่างประเทศ รายงานค่า PM 2.5 ในไทยและได้รับความนิยมสูง กระแสการตื่นตัวต่อเรื่องนี้สูงขึ้น ทำให้ประชาชนชาวเชียงใหม่จองคิวซื้อเครื่องฟอกอากาศและหน้ากาก N95 ซึ่งมีราคาแพงและขาดตลาด

แม้รัฐจะประกาศให้การแก้ปัญหา PM2.5 เป็นวาระแห่งชาติ แต่เมื่อพิจารณาบริบทแต่ละภาคพื้นที่มีปัญหาต่างกัน เช่น ในกรุงเทพฯ ต่างจากภาคเหนือ ที่มาจากการเผาของภาคเกษตรของประชาชนเป็นหลัก เกิดทั้งไฟป่าและภาคเกษตรนอกป่า แนวทางหลักจึงเน้นปฎิบัติการที่ให้อำนาจผู้ว่าฯ แบบ "ซิงเกิลคอมมานด์" เพื่อเผชิญเหตุภัยพิบัติที่เกิดจากการเผา

ปี 2563 เริ่มมีความพยายามหาทางแก้ปัญหาใหม่ๆ จังหวัดเชียงใหม่โดยการผลักดันของทั้งภาคประชาชนและภาควิชาการ ใช้ระบบการบริหารจัดการ fire management แทนการห้ามเผาเด็กขาด คือ สามารถเผาในที่โล่งได้ตามความจำเป็นโดยพิจารณาการระบายอากาศสภาพการณ์ทางอุตุนิยมวิทยา ซึ่งถือเป็นแนวทางใหม่มาก จึงเจอปัญหาในการปฎิบัติ โดยเฉพาะปัญหาจากการทับซ้อนข้อพิพาทสิทธิทำกินในเขตป่า

ปี 2564-2565 มีความพยายามยกระดับการแก้ปัญหาใหม่ๆ หลายอย่าง เช่น พัฒนาระบบพยากรณ์ฝุ่นควันล่วงหน้า แอพพลิเคชั่นจองเผาเพื่อการบริหารจัดการเชื้อเพลิงของรัฐ เมื่อมาถึงการปฎิบัติงานจริงในปี 2565 ระบบพยากรณ์ฯ ยังเป็นทางเดียว คือ เสนอแบบรายวันของรัฐแบบกว้างๆ ไม่สามารถเปิดให้แต่ละพื้นที่และสาธารณะเข้าถึง ส่วนแอพฯ จองเผาไม่มีการใช้งานจริง

เมื่อย้อนดูเอกสารแผนปฎิบัติตามวาระแห่งชาติ การกล่าวถึงปัญหาที่เกิดขึ้นในภาคเหนือ มุ่งเป้าไปที่การลักลอบเผาในป่าของประชาชน และการทำกินในพื้นที่เกษตร แต่จากข้อมูลสรุปสถานการณ์ไฟป่าและหมอกควัน ปี 2561 ใน 9 จังหวัดของภาคเหนือมีจุดความร้อนในป่าอนุรักษ์และป่าสงวนมากที่สุด เป็นหลักฐานยืนยันว่า มีการไหม้ในป่าจริงที่ไม่ใช่พื้นที่เกษตร แต่เอกสารวาระแห่งชาติเมื่อปี 2562 ยังคงชี้ไปที่ปัญหาต้นตอที่ภาคเกษตร การระบุต้นตอปัญหาที่ผิดพลาด คือ ไม่ระบุว่า การเผาในเขตป่าของรัฐ โดยเฉพาะการเผาแปลงใหญ่เป็นสาเหตุหลัก ส่งผลต่อมาตรการในการแก้ปัญหาไม่ชัดเจนไปด้วย

จุดความร้อนลวง 

ยึดจำนวนตัวเลข hotspot โดยไม่นำสถิติรอยไหม้ เเละการสำรวจภาคพื้นดินมาประกอบ จากสถิติจะเห็นว่า ระดับรอยไหม้กับจำนวนจุดความร้อนของเเต่ละจังหวัดไม่สัมพันธ์กัน ในปี 2563 จะเห็นว่า ลำปางมีจุดความร้อนน้อย เเต่พื้นที่ไหม้กลับสูงมาก เท่าๆกับรอยไหม้ของเชียงใหม่ เเต่เชียงใหม่กลับมีจุดความร้อนน้อยกว่าเกินเท่าตัว 

AQI การบังคับรวมศูนย์

มาตรฐานไทยอย่างเป็นทางการยังไม่ครอบคลุมพื้นที่ เครื่องวัดคุณภาพอากาศของรัฐยังมีน้อย บางจังหวัดมีเเค่เครื่องเดียว หรือบางจังหวัดก็ไม่มี ซึ่งไม่สามารสะท้อนค่าอากาศจริงของเเต่ละพื้นที่ได้

จุดความร้อน 5 เดือน 

มีการรวบรวมเเละเปิดเผยข้อมูลจุดความร้อนดาวเทียม ในพื้นที่ 9 จังหวัดภาคเหนือต่อเนื่องหลายปี ทั้งรายวันเเละระยะ 5 เดือน (มกราคม-พฤษภาคม) ทุกปี เมื่อมาสู่ภาคปฎิบัติที่มีนโยบายให้ใช้จุดความร้อนเป็นดัชนีวัดความก้าวหน้า กลายเป็นว่า จุดความร้อน 5 เดือนเป็นดัชนีวัดความสำเร็จ นำมาเป็นจุดเปรียบเทียบเพื่อให้หน่วยงานลดจุดความร้อน เช่น ปี 2565 ให้ทุกหน่วยงานลดให้ได้ 20% 

ไฟที่เกิดขึ้นระยะ 5 เดือน ไม่ใช่ไฟที่ก่อให้เกิดวิกฤติมลพิษค่าอากาศเกินมาตรฐานทั้งหมดทุกเดือน ในภาคเหนือเดือนพฤษภาคมมีฝน ภาคเกษตรต้องใช้ไฟเพื่อเตรียมแปลงเพาะปลูก อากาศระบายดีขึ้น ค่าคุณภาพอากาศโดยเฉลี่ยอยู่ในระดับเกณฑ์มาตรฐานที่รับได้ แต่เพื่อให้เป็นไปตามเป้า จึงยังควบคุมการเผา ในทางกลับกันเมื่อถึงเดือนมิถุนายนกลับเปิดให้ใช้ไฟในแปลงเกษตรได้เสรี ไม่ถือเป็นไฟต้องห้าม 

การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการเชิงพื้นที่

ตามความหมายของวาระแห่งชาติ คือการเพิ่มอำนาจบัญชาการให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบ "ซิงเกิลคอมมานด์" จุดอ่อนของระบบนี้ มุ่งไปที่เขตรับผิดชอบตามเขตปกครอง และเขตอํานาจหน้าที่ ตามกฎหมาย แม้จะมีบูรณาการกําลังกันในระหว่างเผชิญเหตุ แต่ก็ไม่ข้ามเขตปกครองระดับ อําเภอเเละจังหวัด อีกทั้งยังทําให้การบริหารจัดการมุ่งที่การห้ามไฟทุกชนิดโดยไม่แยกแยะ

ไฟฟ่าของรัฐ

ไม่สามารถแก้ได้ท่ามกลางวิกฤติมลพิษอากาศของภาคเหนือ คือ ไฟไหม้พื้นที่ป่าทั้งป่าอนุรักษ์และป่าสงวน สถิติจุดความร้อนและรอยไหม้ย้อนหลัง ชี้ให้เห็นว่า พื้นที่ป่าของรัฐ เป็นแหล่งกำเนิดไฟและต้นตอมลพิษฝุ่นควันใหญ่สุดราว 80% ซึ่งเกิดขึ้นพื้นที่เดิมทุกปี ทางสภาฯ จึงเห็นว่า ควรยกขึ้นมาเป็นเขตจัดการพิเศษ

ไฟเกษตร

เป็นต้นตอมลพิษใหญ่ที่สุดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในประเทศไทยไฟภาคเกษตรเป็นต้นตอใหญ่ของมลพิษอากาศในช่วงฤดูแล้ง มีจุดความร้อนรวมกันเฉพาะช่วงนั้นเป็นหลักสิบล้านจุด พื้นที่ดังกล่าวถูกมองข้ามมาตลอด เพราะไปโฟกัสปัญหาวิกฤติภาคเหนือตอนบนมากกว่า สำหรับภาคเหนือตอนบนไฟภาคเกษตรเพราะพื้นที่ป่ามากกว่า 65% การผลัดใบเป็นต้นตอใหญ่ที่สุด

ปัญหาฝุ่นควันข้ามแดน

ไม่สามารถเอาหลักฐานที่ชัดเจนมายืนยันว่าข้ามมาไกลถึงขนาดไหน และก่อให้เกิดผลกระทบระดับใด เพราะในประเทศก็มีแหล่งกำเนิดเช่นกัน ข้อมูลบ่งชี้ว่าไม่ใช่แค่ภาคเหนือที่ประสบปัญหานี้ ภาคอีสานก็เผชิญกับฝุ่นข้ามแดนเช่นกัน จนถึงขณะนี้กลไกการแก้ปัญหาของประเทศมีความรู้ความเข้าใจต่อแหล่งกำเนิดในประเทศเพื่อนบ้านทั้งเมียนมาร์ สปป.ลาว รวมถึงพฤติกรรมของการใช้ไฟน้อยมาก

แนวทางการแก้ปัญหาฝุ่นข้ามแดนระบุไว้ในแผนมาตรการวาระแห่งชาติ เป็นชุดมาตรการเชิงรับเน้นการประสานกลไกทวิภาคีและอาเซียน ใช้การทูตเป็นมาตรการหลัก

องกรค์ปฎิบัติการแบบเฉพาะกิจ

ปี 2566 เป็นปีที่มีการสนับสนุนงบประมาณให้กับ อปท.ที่ได้รับการถ่ายโอนภารกิจลาดตระเวนและการจัดการไฟป่าจากกรมป่าไม้ เป็นอีกหนึ่งปัญหาในทางปฎิบัติเพราะ อปท.ไม่มีประสบการณ์และความเชี่ยวชาญมาก่อน ถึงอย่างไรก็ตามการจัดองค์กรแก้ปัญหามลพิษอากาศในภาคเหนือก็ยังเน้นการจัดองค์กร แค่ระยะเกิดไฟไหม้ฤดูแล้งแค่ 3-4 เดือน