เปิดเบื้องลึกครม. เบรก พรบ.สุราก้าวหน้า เคลียร์ให้ชัดสุราเสรี เอาไงต่อ

จากกรณีของการผลักดัน พรบ.สุราก้าวหน้า หรือสุราเสรี ซึ่งที่ประชุมครม. มอบหมายให้กระทรวงการคลังไปพิจารณาแก้ไขกฎกระทรวงในบางเรื่องเพื่อไม่เป็นการจำกัดเสรีภาพของประชาชน โดยยังคงควบคุมการผลิตสุราอยู่ภายใต้มาตรฐานด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อม โดยไม่จำเป็นต้องแก้ไขร่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ ..)

 

น.ส.รัชดา ธนาดิเรก รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เปิดเผยถึงเรื่องนี้ว่า ตามที่สภาผู้แทนราษฎรได้เห็นชอบให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณารับหลักการร่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... 

 

โดยเป็นร่างที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอ มีสาระสำคัญเป็นการให้เสรีภาพแก่ประชาชนในการผลิตสุราที่ไม่ใช่เพื่อการค้า ในเรื่องนี้ ครม.เห็นว่า การผลิตสุราที่ไม่ใช่เพื่อการค้าสามารถกระทำได้ โดยควรอยู่ภายใต้การกำกับดูแลในเรื่องคุณภาพ และสิ่งแวดล้อม เพื่อไม่ให้เกิดอันตราย หรือเข้าใจง่าย ๆ คือ ผลิตเอง กินเองได้ แต่ห้ามขาย

 

ดังนั้น ครม. จึงสั่งให้กระทรวงการคลัง กลับไปพิจารณาแก้ไขกฎกระทรวงในบางเรื่อง โดยไม่จำเป็นต้องแก้ไขร่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต และต้องดูไม่เป็นการจำกัดเสรีภาพของประชาชน และยังคงควบคุมการผลิตสุราอยู่ภายใต้มาตรฐานด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมต่อไป

สำหรับข้อเท็จจริงของเรื่องนี้ มีรายละเอียดที่น่าสนใจหลายประการ และเพื่อให้รู้ถึงที่มาที่ไปก่อนที่ครม.จะมีมติ จึงขอลำดับเหตุการณ์ และไปดูความคิดเห็นของหน่วยงานต่าง ๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ ซึ่งทั้งหมดไม่เห็นด้วยกับกฎหมายฉบับนี้ โดยมีรายละเอียด ดังต่อไปนี้

 

เรื่องดังกล่าวเกิดขึ้นในคราวประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 27 และ 30 (สมัยสามัญ ประจำปีครั้งที่ 2) เมื่อเดือนก.พ.565 ที่ประชุม ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. ซึ่งนายเท่าพิภพ ลิ้มจิตรกร กับคณะ เป็นผู้เสนอ โดยมีมติเห็นชอบให้ครม.รับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ไปพิจารณาก่อนรับหลักการ ซึ่งจะครบกำหนดในวันที่ 6 เมษายน 2565 

 

ต่อมาสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ได้ส่งร่างพระราชบัญญัติ ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา พิจารณา และมีข้อเสนอว่า ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้มีสาระสำคัญเป็นการแก้ไข เพิ่มเติมมาตรา 153 แห่งพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ.2560 เพื่อเปลี่ยนแปลง ขอบเขตการขออนุญาตผลิตสุรา 

 

จากเดิมที่กำหนดให้ผู้ซึ่งประสงค์จะผลิตสุราหรือมีเครื่องกลั่นสุรา สำหรับผลิตสุราในครอบครองต้องขออนุญาตจากอธิบดีทุกกรณี เป็นการกำหนดให้ต้องขออนุญาตเฉพาะกรณีการผลิตสุราเพื่อการค้าเท่านั้น อีกทั้งเพิ่มข้อจำกัดในการออกกฎกระทรวง กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขการขออนุญาตผลิตสุรา 

 

โดยห้ามมิให้กำหนดคุณสมบัติ ของผู้ขออนุญาตในเรื่องเกี่ยวกับขนาด กำลังการผลิต กำลังเครื่องจักร จำนวนพนักงาน ประเภท บุคคล และทุนจดทะเบียน เว้นแต่การกำหนดสัดส่วนผู้ถือหุ้นสัญชาติไทย พร้อมกันนี้ยังได้เปิดรับฟังความเห็นของผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และมีความเห็นสรุปได้ ดังนี้

กระทรวงการคลัง (กรมสรรพสามิต) 

 

ไม่เห็นด้วย ในหลักการของร่างพระราชบัญญัติฯ ตามที่เสนอ เนื่องจากการกำหนดให้การผลิตสุรา เพื่อการบริโภคหรือเพื่อจุดประสงค์อื่นใดที่มิใช่เพื่อการค้าทำได้โดยไม่ต้องขออนุญาต ไม่สอดคล้องกับหลักการและเหตุผลของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวและกระทบต่องบประมาณแผ่นดิน และการให้กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขเกี่ยวกับการผลิตสุราไว้ใน กฎกระทรวง ย่อมส่งผลกระทบในหลายมิติ 

 

จึงยังมีความจำเป็นต้องใช้ระบบอนุญาตและคงไว้ ซึ่งหลักเกณฑ์ในการควบคุมการผลิตสุราเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและส่วนรวม โดยมีรายละเอียดดังนี้

 

ประการแรก สุราเป็นสินค้าควบคุมที่รัฐบาลทั่วโลก ต่างถือปฏิบัติ จำเป็นต้องมีการควบคุมกรรมวิธีการผลิตเพื่อให้ได้ผลิตภัณฑ์ที่มีคุณภาพและ ได้มาตรฐาน จึงได้กำหนดหลักเกณฑ์ต่าง ๆ เกี่ยวกับการผลิตสุราไว้ เพื่อป้องกันมิให้ผู้บริโภค ได้รับอันตรายถึงแก่ชีวิต

 

รวมทั้งป้องกันผลกระทบต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้นจากขั้นตอนการผลิต เช่น การปล่อยของเสียสู่แหล่งชุมชน ดังนั้น การผลิตสุราไม่ว่าการผลิตนั้นจะมีจุดประสงค์เพื่อการค้า การบริโภค หรือเพื่อจุดประสงค์อื่นใด จึงสมควรต้องได้รับอนุญาตเสียก่อนและต้องอยู่ภายใต้ การกำกับดูแลของหน่วยงานราชการเพื่อป้องกันอันตรายต่อผู้บริโภค

 

ประการที่สอง หากกำหนดให้การผลิตสุราที่มิใช่ เพื่อการค้าทำได้โดยไม่ต้องขออนุญาตนั้น นอกจากจะไม่สามารถตรวจสอบและควบคุมคุณภาพได้แล้ว ยังเป็นผลให้สินค้าสุราสามารถเข้าถึงผู้บริโภคได้โดยง่ายมากยิ่งขึ้น ซึ่งจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อสุขภาพของประชาชนและนำไปสู่ปัญหาทางสังคมตามมา และกระทบต่อรายได้ของรัฐที่ไม่อาจ จัดเก็บภาษีในส่วนนี้ได้

 

ประการที่สาม การกำหนดไม่ให้มีการออกกฎกระทรวงกำหนดคุณสมบัติ หลักเกณฑ์และเงื่อนไขของผู้ขออนุญาตผลิตสุราบางประการไว้ใน กฎหมายระดับพระราชบัญญัติจะทำให้ไม่มีความยืดหยุ่น และหากสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไปหรือ เกิดกรณีจําเป็นเร่งด่วนที่จำเป็นต้องมีการปรับปรุงแก้ไขคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ และเงื่อนไข จะไม่สามารถดำเนินการได้อย่างทันท่วงที

 

อย่างไรก็ดี กระทรวงการคลัง ทราบถึงปัญหาและข้อจำกัดของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการผลิตสุรา จึงมีการศึกษาเพื่อปรับปรุงกฎหมายลำดับรองที่ออกภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติ ภาษีสรรพสามิต พ.ศ.2560 เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบันและเป็นการสนับสนุน ผู้ผลิตสุราที่ได้มาตรฐานเป็นรายกรณี 

 

นอกจากนั้น คณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้มีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับมาตรการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ที่สร้างสมดุลกับนโยบายอื่นของภาครัฐ ซึ่งขณะนี้ อยู่ในระหว่างการนำเสนอที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งการต่อไป

 

สำนักงบประมาณ

 

ไม่เห็นด้วย ในหลักการของ ร่างพระราชบัญญัติฯ ตามที่เสนอ และมีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า กรมสรรพสามิตควรดำเนินการจัดทำ คำชี้แจงหลักเกณฑ์ต่าง ๆ เกี่ยวกับการผลิตสุราตามกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันว่าสามารถแก้ปัญหาตามที่ผู้เสนอร่างกฎหมายชี้แจงได้มากน้อยเพียงใด

 

สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

 

เห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติฯ ที่เสนอมา ที่ไม่ให้กำหนดคุณสมบัติเกี่ยวกับขนาดกำลังการผลิต กำลังแรงม้าเครื่องจักร และจำนวนทุน ขั้นต่ำสำหรับผู้ที่จะขออนุญาตผลิตสุราเพื่อการค้า และเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตสุราเพื่อบริโภค ในครัวเรือนสามารถทำได้โดยไม่ต้องขออนุญาตนั้น จะทำให้การผลิตสุราทำได้ง่ายขึ้นหรืออาจจะควบคุมคุณภาพสุราได้ยากขึ้น 

 

นอกจากนี้ อาจจะทำให้เกิดการบริโภคสุรามากขึ้น ซึ่งจะส่งผลกระทบในด้านอื่น ๆ เช่น ปัญหาด้านสุขภาพและคุณภาพชีวิตของประชาชน ปัญหาในเชิงสังคม ซึ่งส่งผลต่อศักยภาพในการพัฒนาประเทศในระยะยาว รวมทั้งการใช้งบประมาณในการดูแล สุขภาพของประชาชนมากขึ้น 

 

ดังนั้น สศช.จึง ไม่เห็นด้วย ในหลักการของร่างพระราชบัญญัติฯ ตามที่เสนอ อย่างไรก็ตาม หากผู้เสนอมีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนให้ผู้ประกอบการรายย่อย สามารถเข้ามาแข่งขันในตลาดการผลิตสุรานั้น สามารถทำได้โดยการปรับปรุงกฎกระทรวง ให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ โดยที่ภาครัฐยังสามารถควบคุมคุณภาพ และปริมาณของการผลิตสุราไว้ได้

 

กระทรวงสาธารณสุข (กรมควบคุมโรค) 

 

ไม่เห็นด้วย ในหลักการของร่างพระราชบัญญัติฯ ตามที่เสนอ เนื่องจากสุราต่างจากสินค้าทั่วไป ที่จะต้องมีการควบคุมการผลิตอย่างเข้มงวด เพราะหากมีการผลิตอย่างไม่ถูกวิธีอาจส่งผลให้มี สารพิษปนเปื้อนและเป็นอันตรายถึงชีวิตต่อผู้บริโภคได้ จึงสมควรให้มีการขออนุญาตการผลิตหรือ มีเครื่องกลั่นสุราในทุกกรณี และหากเป็นไปตามร่างฯ ที่เสนอมา อาจส่งผลให้อัตราการเข้าถึงของผู้บริโภคและปริมาณการบริโภคเพิ่มมากขึ้น

 

อย่างไรก็ดี หลักการและเหตุผลของการเสนอแก้ไข ร่างพระราชบัญญัติฯ ในครั้งนี้ ส่วนหนึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข ในการขออนุญาตผลิตสุรา ซึ่งสามารถดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องได้ โดยไม่จำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ.2560 แต่อย่างใด

 

กระทรวงอุตสาหกรรม (กรมโรงงานอุตสาหกรรม)

 

ไม่เห็นด้วย ในหลักการของร่างพระราชบัญญัติฯ ตามที่เสนอ เนื่องจากการผลิต สุราจำเป็นต้องมีมาตรฐานในการควบคุมการผลิต ซึ่งปัจจุบันการผลิตสุรา กระทรวงอุตสาหกรรมได้มีประกาศ กระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง การให้ตั้งโรงงานผลิตและบรรจุสุราในทุกท้องที่ทั่วราชอาณาจักร พ.ศ.2560 ควบคุมการผลิตสุราให้มีมาตรฐานและไม่ให้มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม รวมถึง สุขภาพอนามัยของประชาชน 

 

นอกจากนี้ การผลิตสุราจะมีของเสียจากกระบวนการผลิตที่จะต้องมี การกำจัดตามมาตรฐานในการบำบัดของเสียที่เกิดจากกระบวนการผลิตสุรา และเห็นว่าสามารถ ดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องได้ โดยไม่จำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ.2560 แต่อย่างใด

 

 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงมีความเห็นว่า ยังไม่มีความจำเป็นต้องแก้ไข เพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ.2560 ตามร่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. .... ซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (นายเท่าพิภพ ลิ้มจิตรกร กับคณะ) เป็นผู้เสนอ โดยมีข้อพิจารณา 2 ประเด็น ดังนี้

 

1.การกำหนดให้การผลิตสุราที่มิใช่เพื่อการค้า สามารถทำได้โดยไม่ต้องขออนุญาต มาตรา 153 แห่งพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต กำหนดให้ผู้ซึ่งประสงค์จะผลิตสุราหรือมีเครื่องกลั่นสำหรับผลิตสุราไว้ในครอบครองจะต้องยื่น คำขออนุญาตต่ออธิบดีกรมสรรพสามิต และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ อธิบดีกรมสรรพสามิตกำหนด 

 

โดยกรมสรรพสามิตได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการควบคุม และตรวจสอบการผลิตสุรา ซึ่งครอบคลุมถึงเรื่องกรรมวิธีการผลิต การใช้วัตถุดิบ มาตรฐาน คุณภาพ และการตรวจวิเคราะห์คุณภาพก่อนนำสุราออกจากโรงอุตสาหกรรมผลิตสุรา รวมทั้ง หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการควบคุมโรงอุตสาหกรรมผลิตสุรา ซึ่งครอบคลุมถึงเรื่องอาคารและ สิ่งปลูกสร้าง เครื่องมือ อุปกรณ์ หรือภาชนะที่ใช้ในการผลิตสุรา และการใช้วัตถุดิบผลิตสุรา 

 

จึงเห็นได้ว่ากฎหมายว่าด้วยภาษีสรรพสามิตมีวัตถุประสงค์ที่จะควบคุมผู้ซึ่งประสงค์จะผลิตสุรา แม้จะมิใช่เพื่อการค้าด้วยก็ตาม เนื่องด้วยสุราเป็นสินค้าที่มีผลต่อสุขภาพและอนามัยของผู้บริโภค รัฐจึงมีความจำเป็นต้องกำหนดมาตรการเพื่อควบคุมสินค้าสุรามากกว่าสินค้าทั่วไป

 

การที่ร่างพระราชบัญญัตินี้ได้เสนอแก้ไข เพิ่มเติมให้ผู้ซึ่งประสงค์จะผลิตสุราเพื่อการค้าเท่านั้นที่จะต้องยื่นคำขออนุญาตต่ออธิบดี กรมสรรพสามิตและต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่อธิบดีกรมสรรพสามิต ประกาศกําหนด ย่อมเป็นผลให้การผลิตสุราที่มิใช่เพื่อการค้าสามารถกระทำได้โดยไม่ต้องผ่าน การตรวจสอบหรือการควบคุมใด ๆ 

 

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องกรรมวิธีการผลิต การใช้วัตถุดิบ หรือ มาตรฐานคุณภาพ ซึ่งหากการผลิตสุรานั้นไม่ได้คุณภาพ หรือมีสารพิษที่ปนเปื้อนอยู่ในวัตถุดิบ หรือที่เกิดขึ้นจากกระบวนการผลิต ผลกระทบย่อมตกแก่ผู้บริโภคสุราที่จะได้รับอันตรายแก่ สุขภาพอนามัยและร่างกาย 

 

ดังนั้น แม้เป็นกรณีของการผลิตสุราที่มิใช่เพื่อการค้าก็ยังสมควรที่จะอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของรัฐ อย่างไรก็ตาม ระดับความเข้มงวดในการควบคุมดูแลของรัฐนั้น จำเป็นต้องพิจารณาถึงความเหมาะสมและสร้างสมดุลกับมาตรการอื่น ๆ ที่จะขับเคลื่อนประเทศไทย ตามเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนด้วย

 

2.การกำหนดกรอบในการออกกฎกระทรวง เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขสำหรับผู้ขออนุญาตผลิตสุราเพื่อการค้า ร่างพระราชบัญญัตินี้ ได้เสนอแก้ไขเพิ่มเติมให้กฎกระทรวงที่จะกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการขออนุญาต และการออกใบอนุญาตผลิตสุราเพื่อการค้า 

 

ต้องไม่กำหนดคุณสมบัติของผู้ขออนุญาตเกี่ยวกับ ขนาดกำลังผลิต กำลังแรงม้าเครื่องจักร จำนวนพนักงาน หรือประเภทบุคคลผู้มีสิทธิขออนุญาต และจะต้องไม่กำหนดจำนวนทุนจดทะเบียนขั้นต่ำในกรณีที่ผู้ขออนุญาตเป็นบริษัทซึ่งจัดตั้งขึ้นตาม กฎหมายไทย ยกเว้นการกำหนดสัดส่วนผู้ถือหุ้นสัญชาติไทย 

 

แต่เมื่อพิจารณาสภาพปัญหาและข้อจำกัดเกี่ยวกับการผลิตสุราแล้ว เห็นว่าปัญหาหลักไม่ได้เกิดจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิตฯ โดยตรง แต่เกิดจากหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงซึ่งออก ตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิตฯ โดยเฉพาะกฎกระทรวงการอนุญาตผลิตสุรา พ.ศ.2560

 

ดังนั้น สมควรที่ภาครัฐไม่ว่าจะเป็นกรมสรรพสามิตและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เร่งดำเนินการให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่เกี่ยวข้องทั้งหมด รวมทั้ง กฎกระทรวงการอนุญาตผลิตสุรา พ.ศ.2560

 

โดยจะต้องมีการรับฟังความเห็นของผู้เกี่ยวข้อง ทุกภาคส่วน เพื่อพิจารณาถึงความคุ้มค่ากับภาระที่เกิดขึ้นแก่รัฐและประชาชนรวมทั้งอุปสรรค ต่อการประกอบอาชีพของประชาชนและอุปสรรคต่อการแข่งขันหรือการเพิ่มความสามารถในการ แข่งขันของประเทศ

 

ด้วยเหตุผลทั้งหมดสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงเห็นว่า ในชั้นนี้ครม.ยังไม่ควรมีมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติ ตามที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอ