การปรับเพดานหนี้สาธารณะเป็นร้อยละ 70 ของ GDP การคลังยืดหยุ่น-เพิ่มความเสี่ยงกันแน่

เมื่อวันจันทร์ที่ 20 กันยายน 2564 ที่เพิ่งผ่านมา คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ หรือที่เรียกว่า คณะกรรมการวินัยการคลัง ที่มีท่านนายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการ ก็ได้มีการประชุมและมีมติออกมาเรียบร้อยว่าต้องมีการปรับเพดานหนี้สาธารณะจากร้อยละ 60 เป็นร้อยละ 70 ของ GDP เพื่อเปิดทางให้รัฐบาลสามารถก่อหนี้เพิ่มขึ้น เพื่อดำเนินนโยบายการคลังในระยะปานกลางตามความจำเป็นได้

 

หนี้สาธารณะคืออะไร ก่อนจะวิจารณ์ว่า การปรับเพดานหนี้สาธารณะเป็นเรื่องที่ดีหรือไม่ดี ขอให้มาทำความรู้จักกับคำว่า "หนี้สาธารณะ" กันก่อน ในการบริหารเศรษฐกิจปัจจุบัน หนี้สาธารณะเป็นสิ่งที่ต้องมีคู่กับการบริหารการคลังของทุกประเทศ และประเทศกำลังพัฒนาและพัฒนาแล้วต่างก็ก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นตลอด

 

ตามความหมายทั่วไปหนี้สาธารณะ คือ หนี้ที่รัฐบาลกู้มาใช้ในแต่ละปี รวมทั้งหนี้ของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ที่รัฐบาลค้ำประกันให้ เช่น หนี้ของบริษัทการบินไทยส่วนหนึ่งที่รัฐค้ำประกันและต้องรับชดใช้ให้หากเกิดความเสียหาย หนี้ที่เข้ากรอบตามนี้จะเป็นในรูปเงินบาทหรือเงินสกุลเงินตราต่างประเทศก็ตาม นับรวมหมด ปัจจุบันนี้หนี้สาธารณะของไทยเป็นสกุลเงินบาทถึง 98 %

หนี้สาธารณะของไทยควรเพิ่มให้มีสัดส่วนต่อ GDP สูงขึ้นอีกได้แค่ไหน การดูหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศจะนำตัวเลขมาเทียบเคียงกันไม่ได้เลย เช่น หนี้สาธารณะของประเทศญี่ปุ่น ตอนนี้มีถึง 230 % ของ GDP ขณะที่ของไทยมีแค่ 56 % เทียบกันไม่ได้เลย แต่ GDP ของเขาใหญ่โตมาก และคนญี่ปุ่นมีรายได้ต่อหัวสูงมาก เพราะฉะนั้นหนี้สาธารณะของประเทศญี่ปุ่นจึงมีจำนวนมหาศาล

 

ตอนผมเริ่มมาจับงานด้านบริหารหนี้สาธารณะที่กระทรวงคลังใหม่ๆ กว่า 45 ปีมาแล้ว ผมก็ได้รับความรู้ว่าประเทศญี่ปุ่นมีหนี้สาธารณะเกิน 100 % เข้าไปแล้ว ก็มานั่งวิเคราะห์อยู่นานก็ได้รู้ว่า ประเทศญี่ปุ่นเขามุ่งมั่นเป็นประเทศอุตสาหกรรมมาตั้งแต่ต้น เขามุ่งมั่นไปลงทุนนอกประเทศทั่วโลก เขามุ่งมั่นจะขายสินค้าอุตสาหกรรมออกไปให้ประเทศกำลังพัฒนาทั่วโลก เขาก็จำเป็นต้องเป็นประเทศที่มีเงินทั้งสกุลเงินเยนและสกุลแข็งอื่นๆ เป็นทุนสำรองมาก

 

ยิ่งกว่านั้น เขาก็มุ่งมั่นสร้างเงินเยนให้แข็งเทียบเท่าหรือมากกว่าเงินสกุลแข็งอื่นๆ รัฐบาลญี่ปุ่นได้ออกพันธบัตรเพื่อกู้เงินมากมายมหาศาล ภาคเอกชนของเขาก็กู้มากเช่นกัน ประเทศด้อยพัฒนาที่พอจะไต่เต้าเป็นประเทศกำลังพัฒนาเมื่อ 30 - 40 ปีที่แล้วอย่างไทย ก็ได้ไปกู้เงินเยนจากตลาดการเงินญี่ปุ่น ที่เรียกว่า "ตลาดซามูไรบอนด์" เราไปกู้กันซ้ำแล้วซ้ำเล่ามายาวนานทีเดียว

 

ในที่สุด ที่ผมรู้ว่าประเทศญี่ปุ่นเขามีหนี้สาธารณะสูง นอกจากเรื่องที่กล่าวข้างต้นแล้วประเทศเขามีโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่แข็งแกร่งมาก โครงสร้างทางเศรษฐกิจเขาสามารถกำกับให้เงินตราต่างประเทศสกุลสำคัญๆ ไหลเข้าไหลออกในประเทศเขาอย่างว่าเล่น

การที่นักลงทุนญี่ปุ่นไปลงทุนไว้ในต่างประเทศมาก และเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ของโลก เขาถึงไม่กลัวว่าหนี้สาธารณะเขาจะสูง ยิ่งกว่านั้นญี่ปุ่นยังมีระบบภาษีอากรที่แข็งแกร่งมีประสิทธิผล และยืดหยุ่นมาก เมื่อตุลาคม 2562 ก่อนที่โควิด-19 จะระบาดไม่นาน รัฐบาลญี่ปุ่นที่นำโดยนายกชินโสะ อาเบะ ได้ปรับภาษีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นถึง 2 % เป็นอัตราร้อยละ 10 ขณะที่ผู้นำของไทยไม่มีทั้งกึ่นและความสามารถอย่างเขาเลย

 

หันมามองประเทศไทยตอนนี้ ในหมู่นักลงทุนทั่วโลกเขาก็รู้ดีว่าประเทศไทยเข้ามุมอับในทุกเรื่องทั้งเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม ยกเว้นแต่เงินทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยที่อยู่ในระดับที่สูงมาก แต่อย่าลืมว่าทุนสำรองดังกล่าวนั้น มันไม่ได้เป็นของคนไทยทั้งหมดนะครับ

 

ส่วนหนึ่งเป็นของนักลงทุนและกองทุนต่างประเทศที่ได้ขนเงินลงทุนทั้งระยะสั้นและระยะยาวมาลงที่บ้านเรา และเขาเหล่านั้นต่างก็จ้องมองสถานะที่แย่ลงๆ ทางเศรษฐกิจของเราอยู่ทุกวัน เมื่อเขาส่วนใหญ่เริ่มเปิดหมวกและหันหลังให้เราเมื่อใด เมื่อนั้นเราจะรู้ว่าทุนสำรองระหว่างประเทศก้อนใหญ่นั้นมันจะแฟบลงแบบน่ากลัว พูดแล้วมันน่าขนลุกเสียจริงๆ

 

การปรับเพดานหนี้สาธารณะให้เพิ่มอีก 10 % เป็น 70 9 ของ GDP ครั้งนี้ จริงๆแล้วไม่มีใครอยากจะค้านเพราะเห็นใจที่การคลังภาครัฐเข้ามุมอับ นักลงทุนทั้งหลายเขาต่างก็รู้ดีว่าเงินงบประมาณที่จะใช้จ่ายในเรื่องชุดเชยและเยียวยาผลกระทบจากโควิด-19 ของประเทศไทยกำลังจะหมดแล้ว แค่การเบิกจ่ายเงินกู้พิเศษตามพระราชกำหนด 2 ยอด คือ 1 ล้านล้านบาท กับ 500,000 ล้านบาท

 

บวกกับการกู้ตามงบชดเชยงบประมาณขาดดุลในปีงบประมาณ 2564 อีกเป็นแสนล้านบาท ก็จะทะลุเพดาน 60 % แล้ว ความจำเป็นที่ต้องเพิ่มรายจ่ายที่จำเป็นหยุดไม่ได้ลดไม่ลง ตรงกันข้ามกลับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเหมือนการไหลบ่าของน้ำป่า กล่าวสรุปสั้นๆ ก็คือว่า ณ เวลานี้โครงสร้างของงบประมาณของไทยบิดเบี้ยวไปมาก เพราะถูกถ่วงด้วยรายจ่ายประจำที่จำเป็นทุกด้านแบบฉุด ยังไงก็ไม่อยู่ ยิ่งเพิ่มหนี้สาธารณะมากยิ่งเป็นการเพิ่มลูกตุ้มหนักเข้าไปซ้ำเติเพิ่มความเสี่ยงให้ประเทศมากขึ้นอย่างแน่นอน

 

แต่ถ้ามีความจำเป็นต้องเร่งกระตุ้นเศรษฐกิจไทยให้เร็วขึ้น หากไม่กู้จะหาเงินมาจากไหน พูดถึงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทยเท่าที่มองเห็นในขณะนี้ ไม่มีอะไรที่ชัดเจนพอที่จะนำมาชี้แจงเพื่อค้ำยัน ความน่าเชื่อถือด้านเครดิตของประเทศที่ลดน้อยถอยลงจนกลายเป็นความเสี่ยง เนื่องจากรัฐบาลต้องก่อหนี้มากเกินกว่าโครงสร้างทางเศรษฐกิจซึ่งถือเป็นนั่งร้านจะรับได้

 

ดังนั้น การพูดแต่เรื่องการเปิดพื้นที่ทางการคลังที่กำลังเข้ามุมอับให้แก่รัฐบาล ซึ่งก็เห็นๆ กันอยู่ว่าพอจะเป็นออกซิเจนถังย่อมๆ อีกถังหนึ่งให้รัฐบาลพอหายใจได้สำหรับหนี้ที่ได้มีกฎหมายรับรองไว้แล้ว ไม่ว่าจะเป็นหนี้ตาม พ.ร.ก. 1 ล้านล้านบาท บวกกับอีก 500,000 ล้านบาท และรวมทั้งเงินกู้ชดเชยงบประมาณขาดดุลในปีงบประมาณ 2564 จำนวน 736,392 ล้านบาท ซึ่งยังกู้เข้ามาไม่เต็ม รวมทั้งเงินกู้ชดเชยงบประมาณขาดดุลในปีงบประมาณ 2565 จำนวน 700,000 ล้านบาท ที่ได้ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วเมื่อวันสองวันนี้เอง

 

และถ้ารัฐบาลนี้หรือรัฐบาลหน้าจะกู้โดยออก พ.ร.ก. อีก 1 ล้านล้านบาท ตามคำแนะนำของท่านผู้ว่าแบงค์ชาติ ที่ท่านเห็นว่ารัฐบาลควรทำเพราะรัฐบาลได้เพิ่มความยืดหยุ่นทางการคลังให้แล้ว ยิ่งกว่านั้นท่านยังบอกว่าแม้จะทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงขึ้นมาบ้าง ก็ยังไม่สูงกว่าประเทศในระดับเดียวกัน

 

เมื่อวานผมได้มีโอกาสอ่านข่าว ธูปท. ฉบับที่ 68/2564 ลงวันที่ 21 กันยายน 2564 เรื่อง ธปท. ชี้การขยายเพดานหนี้สาธารณะ ช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นทางการคลัง ข่าว ธปท. ชิ้นนี้ เชื่อว่าการเพิ่มเพดานหนี้เป็นเรื่องที่ควรทำ เพดานร้อยละ 70 ไม่ถือว่าสูงเกินไป โดยได้ประเมินว่าความเสี่ยงต่างๆยังต่ำ ตอนนี้สภาพคล่องของประเทศยังดี สามารถรองรับการออกพันธบัตรของรัฐบาลในอนาคตได้ ทั้งนี้ ประเด็นที่ต้องให้ความสำคัญ คือ "การใช้จ่ายภาครัฐจะต้องเน้นโครงการที่มีประสิทธิผลสูง"

 

ผมขอเรียนว่าผมเห็นด้วยกับการขยายเพดานหนี้สาธารณะครั้งนี้ เพราะเห็นใจรัฐบาลว่าได้เข้ามุมอับด้านการคลังเต็มที่แล้ว ไม่ขยายก็ตายกันยกแผงแน่ แต่ผมไม่เห็นด้วยกับ ธปท. ที่ว่าได้ประเมินว่าความเสี่ยงต่างๆ ยังต่ำ ที่เป็นเช่นนี้เพราะเป็นวิสัยทัศน์ของการประเมินทางวิชาการล้วนๆ ของแบงค์ชาติ

 

แต่หากนำข้อเท็จจริงในช่วง 10 ปีที่รัฐบาลบริหารจัดการประเทศมาประเมินพร้อมกับสภาพแวดล้อมทางการเมืองของไทยที่มีแต่ความเหลวแหลก ขาดธรรมาภิบาล มองหาคุณธรรมและจริยธรรมไม่ค่อยเจอ กลับเจอแต่การทุจริตคอร์รัปชั่น สิ่งเลวร้ายต่างๆเหล่านี้จะเป็นตัวเพิ่มความเสี่ยงให้กับการใช้เงินงบประมาณก้อนโตอย่างประเมินค่ามิได้ทีเดียว

 

มาถึงจุดนี้ มันมาถึงจุดคว่ำก็ตายหงายก็อาการหนัก เงินที่รัฐจะนำมาใช้บริหารประเทศเฉพาะส่วนที่จำเป็นโดยยังไม่ต้องรวมงบลงทุน ภาษีที่เก็บได้ทุกวันนี้มันก็ไม่พออยู่แล้ว เพราะฉะนั้นตอนนี้ต้องใช้เงินกู้สถานเดียว การจะหารายได้จากทางอื่นๆถ้าไม่กู้ก็ต้องเป็นการปรับและขยายฐานภาษี หรือการบริหารทรัพย์สินของรัฐ

 

เช่น รัฐวิสาหกิจใหญ่ๆให้ได้รับ ผลตอบแทนสูงขึ้นแล้วส่งเงินเข้ารัฐให้เต็มที่ หรือแม้กระทั่งการบริหารจัดการเรื่องสัมปทานของรัฐที่มีเพิ่มขึ้นมากมาย ให้มีรายได้เข้าประเทศอย่างที่ควรจะเป็น ช่องทางการหารายได้ที่กล่าวนี้ รัฐบาลไทยไม่เคยทำเป็น เพราะไร้ความสามารถหรืออาจไม่เคยคิดจะทำ อาจคิดได้บ้างก็เอาแต่จะขายสมบัติชาติ

 

เกี่ยวกับผู้เขียน: สมหมาย ภาษี เป็นนักเศรษฐศาสตร์ นักการคลัง ที่มีชื่อเสียง ประสบผลสำเร็จในการทำงานอย่างสูงชนิดที่ข้าราชการกระทรวงการคลังคนใดยากจะเทียบ  ปี 2524 เป็น ผช.เลขานุการ รมว.คลัง (สมหมาย ฮุนตระกูล)  เป็นรองผู้ว่าการทางพิเศษแห่งประเทศไทย เป็นผู้เชี่ยวชาญเงินกู้, ผู้อำนวยการ สศค., รองปลัดกระทรวงการคลัง เป็น รมช.คลัง ในรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ (2559) เป็น รมว.คลัง ในรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา (2557-2558) และเคยเป็น ประธานกรรมการธนาคารทหารไทย, ประธานกรรมการสายการบินนกแอร์