ขอเพิกถอน‘กฎ’ ที่กำหนดเวลาผ่อนผันให้ดำเนินการ ต้องฟ้องศาลภายในเมื่อใด?

“ร้านขายยาแผนปัจจุบัน” นับว่ามีความจำเป็นในชีวิตประจำวัน ที่หากปวดหัวตัวร้อนเล็กๆ น้อยๆ หรือมีอาการอื่น ๆ ก็สามารถซื้อหายาสามัญประจำบ้าน รวมถึงยาควบคุมพิเศษบางประเภท (มีใบสั่งแพทย์) มารับประทานได้

เราจึงมักเห็นร้านขายยาเปิดให้บริการอยู่จำนวนมาก ซึ่งเจ้าของร้านจะเป็นเภสัชกรหรือไม่ก็ได้ แต่ใช่ว่าการเปิดกิจการร้านขายยา จะดำเนินการได้ตามอำเภอใจนะครับ ! 

 

ทั้งนี้ เพราะพระราชบัญญัติยา พ.ศ. 2510 ได้กำหนดให้การเปิดกิจการดังกล่าว ต้องได้รับอนุญาตอย่างถูกต้อง รวมทั้งผู้ขออนุญาตจะต้องมีคุณสมบัติครบถ้วน และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กฎหมายกำหนด

เช่น ผู้ขอต้องเป็นเจ้าของกิจการและเป็นผู้มีทรัพย์สินหรือมีฐานะพอที่จะตั้งและดำเนินกิจการได้ มีอายุไม่ต่ำกว่า 20 ปี บริบูรณ์ ไม่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุด หรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายให้จำคุกในความผิดที่กฎหมายบัญญัติ ให้ถือเอาการกระทำโดยทุจริตเป็นองค์ประกอบ

 

 

หรือในความผิดตามกฎหมายว่าด้วยยาเสพติดให้โทษ กฎหมายว่าด้วยวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท กฎหมายว่าด้วยการขายยา หรือ พระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่พ้นโทษมาแล้วไม่น้อยกว่า 2 ปี ก่อนวันขอรับ นอกจากนี้ ยังต้องไม่เป็นโรคเรื้อน วัณโรคในระยะอันตราย โรคติดยาเสพติดให้โทษอย่างร้ายแรง และโรคพิษสุราเรื้อรัง เป็นต้น 

สำหรับคดีพิพาทที่จะนำมาเล่าในวันนี้ เป็นกรณีปัญหาเกี่ยวกับข้อกำหนดในกฎกระทรวงการขออนุญาต และการออกใบอนุญาตขายยาแผนปัจจุบัน พ.ศ. 2556 ในส่วนที่กำหนดให้ปฏิบัติตามวิธีปฏิบัติทางเภสัชกรรมชุมชน ที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด คือ ให้ร้านขายยาแผนปัจจุบันต้องจัดให้มีเภสัชกรปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ที่ร้านตลอดเวลาเปิดทำการ

โดยมีผลบังคับภายในระยะเวลาที่รัฐมนตรีกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา ทั้งนี้ ต้องไม่เกิน 8 ปี นับแต่วันที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ

ทำให้ผู้ได้รับอนุญาตขายยาแผนปัจจุบันก่อนที่จะมีการออกกฎกระทรวงดังกล่าว เห็นว่า ตนเองได้รับผลกระทบ ไม่สามารถดำเนินการได้ทันภายในระยะเวลาที่กำหนด เนื่องจากจำนวนเภสัชกรมีไม่เพียงพอ กับผู้ประกอบการ

และส่งผลให้อัตราค่าจ้างเภสัชกรสูงขึ้น จากความต้องการที่มากขึ้น จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด ขอให้ศาลเพิกถอนกฎดังกล่าวเฉพาะส่วนที่กำหนดระยะเวลาการบังคับใช้ 

 

 

 

 

คดีมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่า ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องภายในระยะเวลาตามที่กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองกำหนดไว้ สำหรับการฟ้องเพิกถอนกฎหรือไม่?

โดยมีประเด็นที่เกี่ยวข้องคือ การนับวันที่รู้ หรือ ควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ซึ่งการฟ้องเพิกถอนกฎจะต้องฟ้องภายใน 90 วัน นับแต่วันดังกล่าว 

จึงน่าสนใจว่า กรณีกฎที่มีระยะเวลาผ่อนผันให้ผู้ประกอบกิจการร้านขายยาต้องจัดให้มีเภสัชกรชั้นหนึ่งปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ ณ สถานที่ขายยาตลอดเวลาที่เปิดทำการ ภายในระยะเวลา 8 ปี นับแต่วันที่กฎกระทรวงดังกล่าวมีผลใช้บังคับ จะมีผลให้ระยะเวลาการฟ้องคดีสะดุดหยุดลง หรือ สะดุดหยุดอยู่จนครบกำหนดเวลา 8 ปี หรือไม่? และเริ่มนับเวลาใช้สิทธิฟ้องคดีอย่างไร? มาดูคำตอบกันครับ

ประเด็นนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า กฎกระทรวงที่พิพาทได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 2556 และกำหนดให้ใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนด 180 วัน นับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ดังนั้น จึงมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 25 มิถุนายน 2557

เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ได้รับอนุญาตขายยาแผนปัจจุบันก่อนที่กฎกระทรวงที่พิพาทมีผลใช้บังคับ ผู้ฟ้องคดีจึงอยู่ภายใต้บังคับของกฎกระทรวงดังกล่าว และย่อมถือว่าได้รู้ หรือ ควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ตั้งแต่วันที่กฎกระทรวงมีผลใช้บังคับ คือ วันที่ 25 มิถุนายน 2557

ผู้ฟ้องคดีจึงชอบที่จะยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาลภายในระยะเวลา 90 วันนับแต่วันดังกล่าว คือ ภายในวันที่ 22 กันยายน 2557 (มาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542) 

แม้ผู้ฟ้องคดีจะอ้างว่า ข้อกำหนดของกฎกระทรวงที่พิพาทซึ่งกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีต้องจัดให้มีเภสัชกรชั้นหนึ่งปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ ณ สถานที่ขายยาตลอดเวลาที่เปิดทำการ ภายในระยะเวลา 8 ปี นับแต่วันที่กฎกระทรวงมีผลใช้บังคับ

แต่เมื่อครบกำหนดเวลาแล้วคือ วันที่ 25 มิถุนายน 2565 ผู้ฟ้องคดียังไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้ สิทธิของผู้ฟ้องคดีจึงถูกกระทบนับแต่วันดังกล่าว และสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีได้ก็ตาม

ศาลอธิบายว่า โดยที่ระยะเวลา 8 ปี ตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง เป็นเพียงระยะเวลาผ่อนผันสำหรับผู้ได้รับอนุญาตขายยาแผนปัจจุบัน ก่อนมีการประกาศใช้กฎกระทรวงที่พิพาท ให้ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดให้ครบถ้วนภายในระยะเวลาดังกล่าว

กรณีจึงไม่เป็นเหตุให้ระยะเวลาการฟ้องคดีสะดุดหยุดลงหรือสะดุดหยุดอยู่จนครบกำหนดเวลา 8 ปี แต่อย่างใด

ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดทางระบบงานคดีปกครองอิเล็กทรอนิกส์ ในวันที่ 25 ตุลาคม 2565 จึงเป็นการฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดี ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ แล้ว

และกรณีนี้มิใช่เป็นการฟ้องคดีที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หรือ สถานะของบุคคล ซึ่งจะยื่นฟ้องคดีเมื่อใดก็ได้ หรือเป็นการฟ้องคดีที่จะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม หรือมีเหตุจำเป็นอื่นที่ศาลจะใช้ดุลพินิจรับคำฟ้องที่ยื่นเมื่อพ้นระยะเวลาการฟ้องคดีไว้พิจารณาได้ ตามมาตรา 52 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลปกครองสูงสุดจึงไม่อาจรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาได้ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ. 44/2566)

สรุปได้ว่า การฟ้องเพิกถอนกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ที่ได้กำหนดระยะเวลาผ่อนผันให้ต้องดำเนินการให้ครบถ้วนภายในระยะเวลาที่กำหนด ระยะเวลาผ่อนผันดังกล่าว ไม่เป็นเหตุให้ระยะเวลาการฟ้องคดีสะดุดหยุดลงหรือสะดุดหยุดอยู่

ดังนั้น ผู้ที่ถูกกระทบสิทธิจากกฎดังกล่าว จะต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดภายใน 90 วัน นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ซึ่งตามคดีนี้ ศาลเห็นว่า ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีรู้ หรือ ควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ตั้งแต่วันที่กฎกระทรวงดังกล่าวมีผลใช้บังคับ มิใช่รอให้ครบกำหนดระยะเวลาผ่อนผันให้ดำเนินการ... นั่นเองครับ

(ปรึกษาการฟ้องคดีได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสามารถศึกษาความรู้ที่น่าสนใจเกี่ยวกับคดีปกครองได้ที่ “ศูนย์การเรียนรู้ศาลปกครองออนไลน์”)