อวสานจุดผ่อนผันตลาดนัด เหตุขัดเจตนารมณ์และไม่ปฏิบัติตามที่ตกลงไว้!

ตะล็อกต๊อกแต๊ก ... มาทำไม? มาซื้อดอกไม้ ... ดอกอะไร?

ดอกจำปี ... ไม่มี  ดอกจำปา ... ไม่มา ดอกยี่โถ ... ไม่โต

ดอกแก้ว ... หมดแล้ว !

หลายๆ คนคงคุ้นเคยกับกลอนสั้นๆ บทนี้ ที่เราเล่นกันมากับเพื่อนๆ ตั้งแต่วัยเด็ก แม้จะโตแล้ว แต่เวลาจะซื้อดอกไม้ที่ตลาดทีไร กลอนบทนี้มักแว็บผ่านเข้ามาในความทรงจำอยู่เสมอ… 

จะว่าไป ... การเดินเที่ยวตลาดซื้อของกับครอบครัวในยามเช้า หิ้วปาท่องโก๋บ้าง หมูปิ้งบ้าง ช่างเป็นช่วงเวลาแห่งความสุขจริงๆ ซึ่งคดีที่นำมาเสนอในวันนี้ แน่นอนว่าเป็นเรื่องราวเกี่ยวข้องกับการค้าขายในตลาดนัด โดยมีประเด็นน่าสนใจเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสวนสาธารณะแห่งหนึ่งให้กลายเป็นจุดผ่อนผันเพื่อขายสินค้าหรือเป็นตลาดนัด ซึ่งจะทำได้แค่ไหน เพียงใด และจะยกเลิกได้หรือไม่ ? ไปดูกัน

เหตุของคดีนี้เกิดขึ้นจาก ... มีผู้ประกอบการ หรือ พ่อค้าแม่ค้า ขายสินค้าอยู่บริเวณถนนเอเพิ่มจำนวนขึ้นเรื่อยๆ จนมีการย้ายไปขายสินค้าบริเวณข้างห้องสมุดประชาชน

กระทั่งต่อมาเทศบาลได้ขยับขยาย โดยผ่อนผันให้ไปขายสินค้าในบริเวณพื้นที่สวนสาธารณะแห่งหนึ่ง หรือ ที่ชาวบ้านละแวกนั้นเรียกกันว่า “ตลาดเย็นสวนสุขภาพ” อันเป็นพื้นที่สาธารณะ ที่มุ่งหมายให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันสำหรับการนันทนาการ หรือ พักผ่อนหย่อนใจ

เทศบาลได้ดูแลจัดระเบียบการขายสินค้า โดยมีการจัดพื้นที่ขายสินค้าเป็นแผงค้า และให้ผู้ประกอบการทำบันทึกข้อตกลงการขออนุญาตจำหน่ายสินค้ากับเทศบาล และเรียกเก็บค่าบำรุงรักษาความสะอาดให้แก่เทศบาล ในอัตราเดือนละ 300 บาท ต่อแผง สวนแห่งนี้จึงมีพื้นที่บางส่วนเป็นตลาดนัดมายาวนานกว่ายี่สิบปี

กระทั่งต่อมา ... ได้มีผู้ร้องเรียนต่อนายกเทศมนตรี และผู้ว่าราชการจังหวัดว่า พ่อค้าแม่ค้า ไม่ปฏิบัติตามบันทึกข้อตกลงที่ทำกับเทศบาล การจราจรบริเวณข้างตลาดไม่เป็นระเบียบเรียบร้อย อีกทั้งผู้ประกอบการที่มาขายสินค้าไม่ใช่เจ้าของแผงที่แท้จริง

โดยเจ้าของแผงในบัญชีรายชื่อมาขายจริงไม่ถึง 30 ราย มีการให้เช่าช่วงพื้นที่ในราคาแพง จัดให้เช่าเต็นท์ขายของและระบบไฟฟ้าในราคาสูง การติดตั้งไฟฟ้าไม่คำนึงถึงความปลอดภัยของผู้บริโภค เจ้าหน้าที่เทศกิจไม่มาตรวจตราความสะอาด ความปลอดภัย และ ความเป็นระเบียบเรียบร้อยของพื้นที่ 

นายกเทศมนตรีจึงมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงเรื่องดังกล่าว ซึ่งสรุปผลว่า สมควรให้ยกเลิกการขายสินค้าบริเวณตลาดพิพาท โดยจัดหาพื้นที่ใหม่ให้ผู้ประกอบการขายสินค้า และคืนพื้นที่ดังกล่าวเพื่อใช้ประโยชน์สำหรับการนันทนาการของประชาชน ตามเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนดไว้ 

นายกเทศมนตรีจึงออกประกาศยกเลิกการขายสินค้าบริเวณตลาดเย็นสวนสุขภาพ และให้ผู้ประกอบการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างรวมทั้งวัสดุอุปกรณ์ที่ใช้ประกอบการให้เสร็จสิ้นภายในเวลาที่กำหนด

โดยผู้ว่าราชการจังหวัดได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ซึ่งคณะกรรมการได้มีมติเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหา คือ ให้พ่อค้าแม่ค้าย้ายออกจากพื้นที่ตามเงื่อนเวลาที่กำหนด และให้เทศบาลจัดหาพื้นที่ให้ย้ายไปขายของบริเวณตลาดเอกชน เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนเป็นการชั่วคราว

โดยนายกเทศมนตรีได้ประสานกับเจ้าของตลาดเอกชนแล้ว และได้มีการประชาสัมพันธ์ให้ผู้จำหน่ายสินค้า และประชาชนทราบถึงการย้ายตลาดไปยังสถานที่ใหม่ดังกล่าว สำหรับในระยะยาวเทศบาลจะพิจารณาจัดหาพื้นที่ เพื่อก่อสร้างเป็นตลาด พร้อมทั้งปรับปรุงเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อม ให้เป็นไปตามผังเมือง และเสนอของบประมาณไปยังกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น 

ผู้ฟ้องคดีทั้ง 22 ราย ซึ่งเป็นพ่อค้าแม่ค้าที่ขายของในสวนพิพาทเห็นว่า ประกาศให้ยกเลิกการขายสินค้าบริเวณตลาดเย็นสวนสุขภาพไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยตนมิได้กระทำผิดข้อตกลง จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง โดยฟ้องนายกเทศมนตรีและเทศบาล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และที่ 2 ตามลำดับ) เพื่อขอให้มีคำพิพากษาเพิกถอนประกาศดังกล่าว

คดีนี้ ... ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คดีต่อศาลปกครองสูงสุด กรณีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาตามอุทธรณ์ว่า คำสั่งของนายกเทศมนตรีที่ให้ยกเลิกการจำหน่ายสินค้าบริเวณตลาดเย็นสวนสุขภาพ เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า ตลาดเย็นสวนสุขภาพ ที่นายกเทศมนตรีอนุญาตให้ผู้ประกอบการขายหรือวางจำหน่ายสินค้า เป็นพื้นที่สาธารณะที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 ซึ่งต้องห้ามมิให้มีการขายหรือจำหน่ายสินค้า เว้นแต่ได้รับการผ่อนผันจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นให้กระทำได้ในระหว่างวันและเวลาที่กำหนด  

ฉะนั้น นายกเทศมนตรีซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นย่อมมีอำนาจดุลพินิจในการพิจารณากำหนดจุดผ่อนผัน ให้มีการขายสินค้าในพื้นที่สวนสาธารณะได้ตามที่เห็นสมควร และเหมาะสม

ในทางกลับกัน ก็ย่อมมีอำนาจดุลพินิจที่จะให้มีการยกเลิกการผ่อนผันดังกล่าวได้เช่นกัน หากมีเหตุผลความจำเป็นหรือเมื่อข้อเท็จจริงได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ซึ่งมีผลให้การกำหนดจุดผ่อนผันไม่มีความเหมาะสมอีกต่อไป

ทั้งนี้ ผลการตรวจสอบข้อเท็จจริงพบว่า เกิดปัญหาตามที่ได้มีการร้องเรียนจริง อีกทั้งเป็นการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ไม่ตรงตามเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนดให้เป็นสวนสาธารณะเพื่อการนันทนาการ อันถือเป็นกรณีข้อเท็จจริงได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม และสมควรคืนพื้นที่สาธารณะให้ประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงชอบที่จะยกเลิกการผ่อนผันให้จำหน่ายสินค้าในสวนดังกล่าวได้

ดังนั้น คำสั่งของนายกเทศมนตรีที่ให้ยกเลิกการจำหน่ายสินค้าบริเวณสวนพิพาท จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว พิพากษายกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.425/2566)

คดีข้างต้น ... ศาลได้วินิจฉัยยืนยันการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานท้องถิ่น เกี่ยวกับการบริหารจัดการและจัดระเบียบตลาดว่าชอบด้วยกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว โดยเจ้าพนักงานท้องถิ่น มีอำนาจดุลพินิจที่จะกำหนดจุดผ่อนผันรวมทั้งยกเลิกจุดผ่อนผันการจำหน่ายสินค้าได้ เมื่อมีความจำเป็น หรือเมื่อข้อเท็จจริงได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ซึ่งส่งผลให้จุดผ่อนผันดังกล่าวไม่มีความเหมาะสมอีกต่อไป

อีกทั้งขัดกับเจตนารมณ์ของการใช้ประโยชน์พื้นที่ซึ่งเป็นสวนสาธารณะเพื่อการนันทนาการ

นอกจากนี้ ในคดีดังกล่าวศาลยังได้วินิจฉัยอีก ว่า การทำหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงเป็นเพียงกระบวนการแสวงหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณามีคำสั่งในเรื่องนั้น เมื่อไม่มีกฎหมายหรือระเบียบใดกำหนดรูปแบบหรือวิธีการในการดำเนินการไว้ คณะ กรรมการฯ ย่อมสามารถแสวงหาข้อเท็จจริงด้วยวิธีการต่างๆ ที่เห็นว่าเหมาะสมเพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานอย่างเพียงพอ ในการใช้ประกอบการพิจารณามีคำสั่งได้

(ปรึกษาการฟ้องคดีปกครองทางอิเล็กทรอนิกส์ได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355)