นักวิชาการห่วง "นโยบายแจกเงิน"กระจายรายได้จากคนในอนาคตให้คนในปัจจุบัน

”นโยบายแจกเงิน“ เป็นที่นิยมมากขึ้นในการใช้หาเสียงเลือกตั้งของประเทศไทยในระยะหลังๆ จนเรียกได้ว่าแทบทุกพรรคการเมืองจะมีนโยบายในลักษณะนี้ไม่แตกต่างกัน สำหรับรัฐบาลพรรคเพื่อไทย ที่นำโดยนายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ยังคงถูกจับจ้องในการดำเนินนโยบาย "แจกเงินดิจิทัล 10,000 บาท" ซึ่งจนถึงปัจจุบันยังไม่มีความชัดเจนว่าจะสามารถดำเนินการได้ตามที่หาเสียงเอาไว้หรือไม่ 

นักวิชาการจากสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วยอึ้งภากรณ์ ดร.พิทวัส พูนผลกุล ได้ออกบทความเกี่ยวกับ นโยบายแจกเงิน หรือ นโยบายเงินให้เปล่า (cash transfers ) เอาไว้ว่า ในทางทฤษฎีถือเป็นเครื่องมือกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจนในรุ่นเดียวกัน โดยมีการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพื่อไม่ให้เป็นการสร้างภาระทางการคลังไปสู่ลูกหลานในอนาคต

ในปัจจุบันมีประเทศรายได้ต่ำ และประเทศกำลังพัฒนาที่ให้เงินให้เปล่ากับครอบครัวที่ยากจนมากกว่า 120 ประเทศทั่วโลก 

ข้อดีของเงินให้เปล่าคือ ให้ผลที่รวดเร็วลดความยากจนเฉพาะหน้าได้อย่างดี ในขณะที่งานศึกษาหลายชิ้นพบว่าทางออกที่ยั่งยืนจากความยากจนคือการช่วยให้ประชาชนเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ การบริการทางการแพทย์ การเข้าถึงแหล่งเงินทุน และการออกและบังคับใช้กฎหมายที่เป็นธรรม เมื่อมองปัญหาความจนในลักษณะนี้แล้ว เงินให้เปล่าจึงเปรียบเสมือนการรักษาอาการเฉพาะหน้ามากกว่าการแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ

ควรนำเงินจากที่ไหนมาแจก

ในทางทฤษฎี "นโยบายเงินให้เปล่า" ควรออกแบบการเงินควบคู่ไปกับการเก็บภาษีเพิ่ม ซึ่งจะไม่ส่งผลกระทบต่อดุลการคลังหรือหนี้สาธารณะของภาครัฐ เพราะรัฐเพียงแต่ดำเนินการเพื่อโยกย้ายรายได้จากคนรวยไปให้คนจน เพื่อสร้างความคุ้มครองขั้นพื้นฐานโดยยังคำนึงถึงประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจในภาพรวมและวินัยทางการคลัง

กรอบคิด Generational Accounting ของ Auerbach et al. (1994) สามารถแสดงข้อจำกัดทางการคลังระยะยาว ที่ทำให้รัฐไม่ผิดนัดชำระหนี้ได้ว่าภาษีสุทธิของคนในปัจจุบัน รวม ภาษีสุทธิของคนในอนาคตทั้งหมด = ค่าใช้จ่ายรัฐในปัจจุบันและอนาคตทั้งหมด รวมกับ หนี้ภาครัฐ หักออกด้วย สินทรัพย์ภาครัฐ

จะเห็นได้ว่า เมื่อมีการให้เงินให้เปล่า มากกว่าภาษีที่รัฐเก็บจากคนในปัจจุบัน ก็จะทำให้รัฐต้องเก็บภาษีจากคนรุ่นหลังเพิ่มขึ้นกว่าเงินให้เปล่าโดยอัตโนมัติ

ดังนั้น การใช้งบประมาณเกินกรอบจึงเป็นการกระจายรายได้โดยใช้เงินทั้งของคนรุ่นปัจจุบัน และรุ่นลูกหลานในอนาคต ซึ่งหากพิจารณาอรรถประโยชน์ในภาพรวม (social welfare) เราจะไม่พบเหตุผลสนับสนุนที่ชัดเจนว่าทำไมรัฐจึงต้องกระจายรายได้จากคนในอนาคตมาให้คนในปัจจุบัน ยกเว้นในกรณีที่เกิดวิกฤติ

ขณะที่ในสถานการณ์เศรษฐกิจปกติ รัฐสามารถออกแบบระบบกระจายรายได้เพื่อดูแลคนจนจากคนรวยในปีเดียวกันได้ โดยไม่จำเป็นต้องสร้างภาระให้กับคนในอนาคต 

ในปัจจุบันนักวิชาการยังมีความคิดเห็นในเรื่องข้อดีข้อเสียของนโยบายเงินให้เปล่าอยู่ว่า ข้อดีคือช่วยกระจายรายได้และเพิ่มคุณภาพชีวิตให้กับคนจนและอาจส่งผลให้คุณภาพชีวิตโดยเฉลี่ยของคนในสังคมปรับดีขึ้น แต่ในทางกลับกันก็อาจไปลดประสิทธิภาพในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจลง เช่นการเก็บภาษีเพิ่มขึ้นไปลดแรงจูงใจในการทำงานของคนที่มีความสามารถสูง เพราะทำมากไปก็ได้ผลตอบแทนหลังหักภาษีไม่ต่างกันนัก จึงทำให้ประสิทธิภาพของเศรษฐกิจในภาพรวมลดลง 

วิเคราะห์ การแจกเงินแบบถ้วนหน้า 

เมื่อพิจารณาถึงเงินให้เปล่าแบบถ้วนหน้า  รัฐก็ยังสามารถทำให้เกิดการกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจนได้ มีข้อดีคือ ดำเนินการได้ง่ายและมีต้นทุนในการดำเนินการต่ำ แต่ผลต่อการกระจายรายได้ขึ้นอยู่กับ ฝั่งการปรับภาษีเท่านั้น จึงเป็นข้อจำกัดในการออกแบบการกระจายรายได้ให้กับคนเฉพาะกลุ่ม

ปัจจุบันมีเพียงไม่กี่ที่ในโลกที่ให้เงินในลักษณะถ้วนหน้า และมักจะเป็นการให้เนื่องจากปัจจัยเฉพาะ เช่น ในอะแลสกา ซึ่งมีแหล่งสำรองน้ำมันอันดับต้น ๆ ในสหรัฐฯ มีการนำรายได้จากน้ำมันมาให้กับประชาชนอะแลสกาทุกคน เป็นต้น 

วิเคราะห์ การแจกเงินเฉพาะกลุ่ม

ประเทศส่วนใหญ่เป็นการให้แบบคัดกรอง ให้เฉพาะกลุ่มคนที่เข้าเกณฑ์ที่รัฐกำหนด ซึ่งมักจะใช้เกณฑ์รายได้ 2 แบบ คือ

• การให้เงินเมื่อรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์เท่านั้น (cutoff)
• การให้แบบทยอยลดลงตามการเพิ่มขึ้นของรายได้ (tapering)

โดยแบบหลังจะมีผลกระทบต่อพฤติกรรมการทำงานของคนน้อยกว่า แต่ขณะเดียวกันก็ดำเนินการได้ยากกว่าในบริบทที่ข้อมูลรายได้ไม่สมบูรณ์

แต่การคัดกรองก็มีต้นทุนหลายอย่างที่ต้องพิจารณา เช่น

• อาจบิดเบือนแรงจูงใจในการทำงานของผู้ได้รับเงินช่วยเหลือมากกว่าการให้แบบถ้วนหน้า
• มีต้นทุนบริหารจัดการ มากกว่าทั้งในแง่ของงบประมาณ และบุคลากร
• อาจได้รับเสียงสนับสนุนทางการเมืองน้อยกว่าการให้แบบถ้วนหน้า เพราะคนส่วนใหญ่มีแนวโน้มจะสนับสนุนนโยบายหากตนเองได้รับประโยชน์ด้วย 

นอกจากนี้ ยังมีต้นทุนที่เกิดจากการ “ตกหล่น” และ “รั่วไหล” ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

การเมือง ส่งผลต่อนโยบายเงินให้เปล่า

ในทางปฏิบัติ มักมีมุมมองเกี่ยวกับเงินให้เปล่าต่างกันออกไป การสนับสนุนทางการเมืองต่อนโยบายมักจะสูงกว่าหากนโยบายนั้นตอบโจทย์หรือให้ประโยชน์กับผู้ออกเสียงส่วนใหญ่ในประเทศ ขณะเดียวกัน อายุของรัฐบาลในแต่ละสมัยที่สั้นก็อาจทำให้มีแรงจูงใจในการแก้ปัญหาความยากจนเฉพาะหน้าโดยไม่คำนึงถึงประโยชน์หรือโทษของนโยบายในระยะยาวเท่าที่ควร 

จึงเป็นความท้าทายของภาครัฐและประชาชนเองที่จะสร้างความตระหนักรู้ถึงข้อดี และข้อเสียของนโยบายเงินให้เปล่าเพื่อออกแบบนโยบายที่ตอบโจทย์กระจายรายได้โดยคำนึงถึงข้อจำกัดทางการคลัง และทำหน้าที่ เป็นหนึ่งในเครื่องมือสร้างระบบตาข่ายความปลอดภัยทางสังคมอย่างยั่งยืน

ที่มา : สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วยอึ้งภากรณ์