เปิดช่องบราซิลฟ้อง WTO ผลวิจัยทีดีอาร์ไอ ไทยยังอุดหนุนนํ้าตาลอื้อ

จากที่บราซิล ผู้ผลิตและส่งออกน้ำตาลอันดับ 1 ของโลกได้ยื่นฟ้องต่อองค์การการค้าโลก (WTO) เมื่อเดือนเมษายน 2559 กล่าวหารัฐบาลไทยอุดหนุนน้ำตาล(อุดหนุนเกษตรกรและการส่งออก) ซึ่งฝ่ายไทยได้ตกลงที่จะปฏิบัติตามข้อเสนอของบราซิล ในการแก้ไขให้สอดคล้องหลักการของ WTO หากไทยยังไม่ปฏิบัติตามข้อเสนอในขั้นตอนต่อไปบราซิลอาจยื่นฟ้องไทยอย่างเป็นทางการเพื่อขอให้ WTO ตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท (Panel) มาตัดสิน

• บราซิลจับตาไทยแก้กติกา

ปัจจุบันทั้ง 2 ประเทศยังอยู่ในกระบวนการหารือ โดยที่ไทยได้ออกมาตรการชั่วคราวในช่วงปลายปี 2560 ที่รัฐบาลได้ใช้มาตรา 44 ออกคำสั่ง ประกาศ และระเบียบที่เกี่ยวข้องเป็นมาตรการชั่วคราวเพื่อทดลองใช้เป็นเวลา 2 ปี (ปีการผลิต 2560/61-2561/62) ควบคู่ไปกับความพยายามปรับตัวภายใน โดยการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย รวมถึงการแก้ไข พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายปี 2527 ให้สอดคล้องกับกติกาของ WTO ซึ่งบราซิลได้ติดตามดูผลการดำเนินการของไทยว่าจะแก้ไขทั้งหมดตามที่เรียกร้องหรือไม่

อย่างไรก็ดีจากรายงานผลการวิจัย โครงการติดตาม ประเมิน และเสนอแนะแนวทางในการแก้ปัญหากรณีพิพาทเรื่องอ้อยและน้ำตาลกับบราซิลในองค์การการค้าโลก (WTO) และจัดทำแผนการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลตามข้อผูกพันกับ WTO ที่ให้ลำดับความสำคัญกับการรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกร ปีที่สอง โดยคณะผู้วิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ประกอบด้วย ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง, ศ.ทัชมัย ฤกษะสุต และนายวุฒิพงษ์ ตุ้นยุทธ์ ที่เผยแพร่ล่าสุด (มิ.ย.2565) โดยเป้าหมายสำคัญของรายงานข้อสรุปจะเน้นเรื่องของข้อกังวลต่อแนวนโยบายของไทยที่อาจจะไม่สอดคล้องกับข้อเสนอของบราซิลและข้อผูกพันกับ WTOซึ่ง “ฐานเศรษฐกิจ” สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้

• ยังเข้าข่ายอุดหนุนหลายเรื่อง

ร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. ...ที่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมจาก พ.ร.บ.อ้อยฯฉบับเดิม (ปี 2527) ที่คณะผู้วิจัยได้นำเฉพาะประเด็นที่เกี่ยวข้องมาวิเคราะห์ เช่น การกำหนดให้กรรมการ อนุกรรมการ และคณะทำงานเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ อาจนำไปสู่การถูกกล่าวหาว่าเป็นการอุดหนุนได้ หากมีการใช้มาตรการในการแทรกแซงราคา หรือให้ความช่วยเหลือชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทราย

การแก้ไขมาตรา 17 (18) อาจยังคงเป็นการอุดหนุนได้ หากผู้ใช้มาตรการที่แทรกแซงราคาหรือให้ความช่วยเหลือชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลคือคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐ (ตามการตีความของ WTO) ขณะที่การแก้ไขวัตถุประสงค์และองค์ประกอบของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายอาจยังเข้าข่ายการอุดหนุนได้ หากคณะกรรมการกองทุนซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ (ตามการตีความของ WTO) นำเงินไปใช้ในการแทรกแซงราคา หรือให้ความช่วยเหลือชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทราย

การแก้ไขที่มาของกองทุนตามมาตรา 27 ก็อาจเข้าข่ายการอุดหนุนได้ หากมีการนำเงินกองทุนไปใช้โดยหน่วยงานของรัฐ ในลักษณะที่เป็นการอุดหนุนผู้ประกอบการ แม้เงินกองทุนจะมาจากภาคเอกชนก็ตาม รวมถึงคณะกรรมการน้ำตาลทรายที่แม้จะมีการปรับเปลี่ยนองค์ประกอบแต่อาจยังเป็นหน่วยงานของรัฐได้ (ตามการตีความของ WTO) และหากคณะกรรมการฯใช้มาตรการในการแทรกแซงราคา หรือให้ความช่วยเหลือชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทรายก็อาจเข้าข่ายเป็นการอุดหนุน

• เข้มกว่าเดิม "ห้ามนำเข้าน้ำตาล"

นอกจากนี้ในมาตรา 47 เดิมระบุว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดนำเข้าน้ำตาลทรายเว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการกำหนด” แก้ไขเป็น “ผู้ใดจะนำเข้าน้ำตาลทรายต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการกำหนด” ซึ่งไม่ได้เปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์เดิม และการใช้คำว่า “ห้าม” ทำให้ฟังดูว่าเป็นการกระทำที่เข้มงวดกว่าการอนุญาต

อย่างไรก็ตามในเรื่องการอุดหนุนคณะผู้วิจัยระบุ ไม่ใช่สิ่งที่ห้ามกระทำ แต่ต้องใช้ให้สอดคล้องกับความตกลงด้านการเกษตร (AOA) และความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้การอุดหนุน และจะถือเป็นการใช้มาตรการอุดหนุนเมื่อ “มีความเป็นรัฐ” และ “มีการช่วยเหลือผู้ประกอบการ” เข้ามาเกี่ยวข้อง ส่วนการรักษาเสถียรภาพของราคา หากเป็นการดำเนินการโดยเอกชนที่ “ไม่มีรัฐเข้าไปเกี่ยวข้อง ไม่ว่ากรณีใด ๆ” มิใช่การอุดหนุน

• ร่างแก้ไข พ.ร.บ.ไม่ต่างจากเดิมมาก

คณะผู้วิจัยยังชี้ว่า พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับแก้ไขที่คาดจะประกาศใช้ปลายปีนี้ ไม่ค่อยแตกต่างจากฉบับเดิม ซึ่งไม่ได้กำหนดมาตรการต่างๆ ในรายละเอียดมากเท่ากับ คำสั่ง ประกาศ และระเบียบที่ออกโดยคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (กอน.) หรือสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย (สอน.) และจากการวิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ. ประกาศ และระเบียบต่างๆ ที่ออกมาใช้ในปัจจุบันพบว่า ยังมีลักษณะเป็นกติกาที่เปลี่ยนชื่อและรูปแบบมากกว่าการปรับเปลี่ยนเนื้อหาอย่างเป็นระบบจริง ๆ

“2 ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ พ.ร.บ.อ้อยฯฉบับแก้ไขและมาตรการต่าง ๆ ที่จะนำมาใช้จะได้รับการยอมรับจากบราซิลจนนำไปสู่การถอนฟ้อง และเพียงพอที่จะทำให้ประเทศคู่แข่งอื่นไม่คิดจะฟ้องไทยหรือไม่ ที่ผ่านมาบราซิลเคยแจ้งว่าจะรอดูการดำเนินการของฝ่ายไทย รวมถึง รอ พ.ร.บ.อ้อยฯ ฉบับใหม่ด้วย” รายงานวิจัย ระบุ

แนะเปิดเสรีนำเข้าสร้างเชื่อมั่น

ขณะที่มาตรการหนึ่งที่อาจช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้กับประเทศคู่แข่ง ว่าการแทรกแซงและบทบาทของรัฐในส่วนนี้ไม่ได้เป็นความพยายามที่รัฐจะเข้ามาอุดหนุนคือ การอนุญาตให้สามารถนำเข้าน้ำตาลจากต่างประเทศได้โดยเสรี โดยให้ยกเลิกระบบที่ต้องขออนุญาตนำเข้า

ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุขและการเกษตร ทีดีอาร์ไอ หัวหน้าโครงการและนักวิจัยหลักในโครงการข้างต้น ได้โพสต์ข้อความทางเฟซบุ๊ก(26 ก.ย.65) ว่า ปัจจุบันมีโอกาสไม่มากที่บราซิลจะหันมายื่นฟ้องไทยเพราะต่อให้ฟ้องแล้วชนะในศาลชั้นต้น (ดังเช่นที่บราซิลชนะอินเดียเมื่อปลายปี 64) ก็จะไปติดที่ขั้นอุทธรณ์ของ WTO ที่คงจะยังเป็นอัมพาตต่อไปอีกหลายปี จากการที่สหรัฐอเมริกาสามารถขวางการแต่งตั้งคณะอุทธรณ์จนไม่เหลือสักคนมาสองปีแล้ว

“สำหรับการแก้กฎหมายซึ่งเพิ่งผ่านทั้งสองสภา โดยแก้ไปไม่มากนักนั้น ผมจะหาเวลาเขียนบทความอธิบายประเด็นต่างๆ ในเร็ว ๆ นี้” ดร.วิโรจน์ กล่าว

 ขณะที่แหล่งข่าววงการน้ำตาล มองว่า จากรายงานโครงการวิจัยข้างต้น หากทางบราซิลนำไปแปลความจะเปรียบเสมือนไทยได้ร่างคำฟ้องไว้ให้บราซิลเรียบร้อยแล้ว รวมถึงยังมีตัวอย่างประกอบที่ไทยยังให้การอุดหนุนน้ำตาลที่ยังขัดกับกติกาของ WTO ซึ่งจะเป็นอย่างไรต่อไปนั้น ต้องจับตา

หน้า 1 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับที่ 3822 วันที่ 29 กันยายน – 1 ตุลาคม พ.ศ. 2565