โควิค-19 กับหนี้สาธารณะ และเสถียรภาพทางการคลัง

 

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ โดย ผศ.ดร.นิพิฐ วงศ์ปัญญา รองคณบดี คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3,598 หน้า 5 วันที่ 6 - 8 สิงหาคม 2563

 

วิกฤติการแพร่ระบาดของโควิด-19 ส่งผลกระทบอย่างรุนแรง ต่อเศรษฐกิจ และยังมีความไม่แน่นอนว่า ผลกระทบที่เกิดขึ้นจะมีความรุนแรงและยืดเยื้อออกไปนานแค่ไหน การดำเนินมาตรการควบคุมการแพร่ระบาดส่งผลให้เกิดการหยุดชะงักของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และกระทบต่อสภาพคล่องของภาคธุรกิจ การจ้างงาน และรายได้ของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ 

 

ไม่เพียงแต่ผลกระทบที่เกิดขึ้นในภาคเอกชนและครัวเรือนเท่านั้น แต่วิกฤติที่เกิดขึ้นยังส่งผลให้ภาครัฐต้องดำเนินมาตรการการคลังเพื่อช่วยเหลือเยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยต้องอาศัยเม็ดเงินใช้จ่ายจำนวนมาก ในขณะที่การจัดเก็บรายได้โดยเฉพาะรายได้จากภาษีอากรเป็นไปด้วยความยากลำบากภายใต้ภาวะเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ส่งผลให้รัฐบาลต้องมีการขาดดุลงบประมาณมากขึ้นและต้องกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุล 

 

การขาดดุลงบประมาณของรัฐบาล (Budget deficit) เกิดขึ้นเมื่อรัฐบาลใช้จ่ายมากกว่ารายได้ที่จัดเก็บได้ ส่งผลให้รัฐบาลต้องกู้ยืมเพื่อชดเชยการขาดดุลที่เกิดขึ้น ประเทศไทยขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยปีละ 2.56% ของ GDP ในช่วงปี 2558 ถึง 2562 โดยรัฐบาลดำเนินการขาดดุลงบประมาณเรื่อยมาก่อให้เกิดการสะสมของหนี้รัฐบาลซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของหนี้สาธารณะ 

 

ข้อมูลจากสำนักบริหารหนี้สาธารณะ ณ วันที่ 31 พ.ค. 2563 ชี้ว่าประเทศไทยมีหนี้สาธารณะอยู่ที่ 7.34 ล้านล้านบาท แบ่งเป็นหนี้ระยะยาว 89% หนี้ในประเทศ 98% โดยทั่วไปการพิจารณาหนี้สาธารณะจะวัดเทียบกับ GDP นั่นคือหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยในปัจจุบันอยู่ที่ 44% ซึ่งถือว่าอยู่ในระดับตํ่าเมื่อเทียบกับหลายประเทศ และยังตํ่ากว่าระดับความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ไว้ไม่เกิน 60% 

 

และเมื่ออ้างอิงจากข้อมูลประ มาณการของ สบน. ที่มีสมมติฐานการคาดการณ์เศรษฐกิจในปี 2563 อยู่ที่ลบ 5.3% ส่งผลให้คาดว่าในปี 2563 และ 2564 หนี้สาธารณะของประเทศไทยจะอยู่ที่ 51% และ 57% ซึ่งหากเศรษฐกิจได้รับผลกระทบรุนแรง ส่งผลให้ GDP ลดลงมากกว่าที่คาดเป็นลดลง 10% และรัฐบาลขาดดุลมากขึ้นเพิ่มเติมเนื่องจากรายได้การเก็บภาษีตํ่ากว่าประมาณการ 

 

ซึ่งก็มีความเป็นไปได้สะท้อนจากข้อมูลกรมสรรพากรในช่วง 9 เดือนแรกของปีงบประมาณที่ตํ่ากว่าที่ประมาณการ จะทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะในปี 2563 สูงขึ้นเป็น 55% และมีความเป็นไปได้ที่ในปี 2564 และ 2565 หนี้สาธารณะจะเพิ่มสูงขึ้นเท่ากับหรือสูงกว่ากรอบ พ.ร.บ. วินัยความยั่งยืนทางการคลังซึ่งกำหนดไว้ที่ระดับ 60% ของ GDP

 

คำถามสำคัญคือ หนี้สาธารณะที่อยู่ในระดับสูงส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจไทยได้หรือไม่ หรือแท้จริงแล้วประเทศไทยสามารถสร้างหนี้สาธารณะได้มากกว่านี้ ในการตอบคำถามนี้จำเป็นต้องทราบว่า การเปลี่ยนแปลงของหนี้สาธารณะต่อ GDP เกิดจากปัจจัยใดบ้าง และหนี้สาธารณะมีผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างไร 

 

 

ทั้งนี้ในทางทฤษฎี ปัจจัยสำคัญ ที่มีผลและก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของหนี้สาธารณะต่อ GDP ประกอบด้วย อัตราดอกเบี้ยแท้จริง การเติบโตของเศรษฐกิจ ระดับหนี้สาธารณะเริ่มต้น และการขาดดุลงบประมาณขั้นต้น (Primary deficit) หรือดุลงบประมาณที่ไม่รวมดอกเบี้ยจ่ายต่อ GDP

 

สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะมากขึ้นเมื่ออัตราดอกเบี้ยแท้จริงสูงขึ้น เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยแท้จริง คือต้นทุนของการกู้ยืม เมื่ออัตราดอกเบี้ยสูงจะทำให้เกิดภาระในการชำระดอกเบี้ยจะสูงตาม ในขณะที่การเติบโตทางเศรษฐกิจคือการสร้างรายได้ให้กับประเทศ เมื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจลดลงหรือรายได้ของประเทศลดลงจะส่งผลให้การเพิ่มของหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงขึ้น 

 

นอกจากนี้ ระดับหนี้สาธารณะเริ่มต้นยิ่งสูงจะยิ่งทำให้การเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงขึ้น และการขาดดุลงบประมาณสูงจะทำให้การเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงขึ้นด้วย ถึงกระนั้นก็ตามการเปลี่ยนแปลงของหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่ได้เกิดจากปัจจัยใดปัจจัยหนึ่งเพียงอย่างเดียวหรือเกิดจากการเปลี่ยนแปลงของการขาดดุลงบประมาณเป็นหลัก แต่ยังขึ้นอยู่กับการเติบโตของเศรษฐกิจและดอกเบี้ยแท้จริง ดังจะเห็นจากหลายประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่สองมีหนี้สาธารณะต่อ GDP ลดลงไปมาก เนื่องจากมีการเติบโตในระดับสูงอย่างมีเสถียรภาพ และอัตราดอกเบี้ยแท้จริงตํ่า

 

 

ความกังวลเนื่องจากหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่สูงขึ้น คือการเพิ่มของหนี้เกี่ยวข้องกับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งทำให้ความเชื่อมั่นต่อความน่าเชื่อถือของรัฐบาลในการชำระหนี้ลดลงและจะกดดันให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น เพราะว่านักลงทุนต้องการผลตอบแทนที่ชดเชยความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้น ทำให้เป็นภาระต่อเสถียรภาพของหนี้สาธารณะ เมื่ออัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น รัฐบาลจำเป็นต้องลดการขาดดุลหรือกลับมาเพิ่มการเกินดุลงบประมาณเพื่อรักษาเสถียรภาพของหนี้ โดยการลดการใช้จ่ายของภาครัฐหรือเพิ่มรายได้โดยการปรับเพิ่มอัตราภาษี ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อต้นทุนทาง การเมือง ก่อให้เกิดความไม่แน่นอนทางการเมือง และทำให้อัตราดอกเบี้ยมีแนวโน้มปรับเพิ่มมากขึ้นไปอีก 

 

นอกจากนี้ การดำเนินนโยบายทางการคลังแบบตึงตัวอาจนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย การเติบโตทางเศรษฐกิจลดลง ซึ่งจำเป็นต้องเพิ่มการเกินดุลงบประมาณเพื่อรักษาเสถียรภาพของหนี้

 

อย่างไรก็ดี เมื่อถึงจุดหนึ่งรัฐบาลอาจจะไม่สามารถเพิ่มการเกินดุลงบประมาณได้อย่างเพียงพอ และหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้น ทำให้นักลงทุนมีความกังวลมากยิ่งขึ้น และต้องการอัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นไปอีก กล่าวได้ว่า การเพิ่มขึ้นของอัตราดอกเบี้ยและการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะต่อ GDP มีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกันแบบงูกินหาง

 

นอกจากนี้ ระดับของหนี้สาธารณะที่สูงอาจจะมีผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อการเติบโตของเศรษฐกิจ นั่นคือ หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นจะไปบดบัง (Crowding-out) การลงทุนของภาคเอกชน โดยหนี้สาธารณะจะไปแย่งการจัดสรรเงินออมกับหนี้ภาคเอกชน แต่ถ้าหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้นก่อให้เกิดรายจ่ายของรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพ ก่อให้เกิดการผลิตสินค้าและบริการ เกิดการจ้างงาน และมีเงินออมอยู่ประกอบกับมีสภาพคล่องของตราสารหนี้อาจผลักดันให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น ก็อาจจะไม่ส่งผลให้การสะสมของทุนลดลง 

 

อย่างไรก็ดี การมีหนี้สาธารณะในระดับสูง จำเป็นต้องคำนึงถึงวินัยทางการคลัง ประกอบกับต้องคำนึงถึงภาระทางการคลังในอนาคต โดยเฉพาะภายใต้แนวโน้มที่สังคมไทยเข้าสู่สังคมสูงวัย ซึ่งจะลดความยืดหยุ่นของนโยบายทางการคลังในการตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงฉับพลันทางเศรษฐกิจและทำให้มีช่องว่างทางการคลัง (Fiscal space) ลดลงในการทำให้เศรษฐกิจมีเสถียรภาพหรือลดความผันผวนของวัฏจักรธุรกิจ ดังนั้น ความมีวินัยของรัฐบาลจะทำให้เกิดนโยบายทางการคลังที่ดีกว่าและสามารถก่อให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจและฟื้นฟูเสถียรภาพทางการคลัง

 

 

คำถามที่สำคัญต่อมาคือ รัฐบาลจะรักษาระดับหนี้สาธารณะไม่ให้เพิ่มขึ้นหรือลดระดับหนี้สาธารณะได้อย่างไร แนวทางหนึ่งคือ รัฐบาลต้องปรับนโยบายทางการคลังโดยใช้การกลับมาดำเนินนโยบายเกินดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องและนานเพียงพอ พยายามใช้นโยบายทางการคลังตึงตัวเพื่อที่จะมีความสามารถในการจ่ายหนี้คืนและ ทำให้ระดับหนี้ลดลง โดยการลดรายจ่ายภาครัฐหรือเพิ่มรายได้ 

 

นอกจากนี้ อีกทางหนึ่งคือรัฐบาลต้องสร้างบรรยากาศให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจผ่านการดำเนินการทางเศรษฐศาสตร์มหภาคที่ดีและนโยบายเชิงโครงสร้างในการที่จะทำให้ประเทศหลุดพ้นจากการเป็นหนี้ การเติบโตทางเศรษฐกิจแท้จริงอย่างมีความมั่นคงและมีเสถียรภาพจะส่งผลให้หนี้สาธารณะลง

 

ท้ายที่สุด ประเด็นสำคัญคือ หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นต้องเป็นหนี้ที่เกิดจากการใช้เงินของรัฐบาลเพื่อนำไปสู่การสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมีเสถียรภาพ มีการเพิ่มขึ้นของรายได้ต่อหัวของประชาชนอย่างต่อเนื่อง หรือยกระดับศักยภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว ซึ่งจะเกิดขึ้นได้จากการสร้างหนี้ที่ทำให้เศรษฐกิจไทยมีนวัตกรรม เทคโนโลยี ทุนและแรงงานที่มีคุณภาพ โดยรัฐบาลจำเป็นต้องรีบมุ่งเน้นส่งเสริมประเทศไทย ให้มีความสามารถในการผลิตสินค้าและบริการที่มีมูลค่าเพิ่มสูงที่เป็นของไทยและเป็นที่ต้องการของตลาด ซึ่งจะทำให้เกิดการลงทุนและการจ้างงานอย่างต่อเนื่อง สร้างรายได้ให้กับคนไทย 

 

กล่าวโดยสรุป การก่อหนี้สาธารณะเกิดขึ้นได้ แต่ต้องอยู่บนพื้นฐานของความจำเป็น เป็นหนี้ที่นำไปสู่การพัฒนาประเทศ และการสร้างการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างแท้จริง