แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13: ข้อคำนึงและห่วงใย
เมื่อบทความที่แล้วผมสรุปสาระสำคัญของกรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 ไปแล้ว สำหรับวันนี้ที่ผมจะพูดถึงเป็นเรื่องข้อคิดเห็นส่วนตัว และผมเชื่อว่าหลายคนอาจเห็นด้วยกับผม หรือหากเห็นต่างก็ไม่ว่ากันครับ
ประการแรกที่ผมให้ความคิดเห็นและกังวลอาจมาจากการที่ผมรับราชการมานาน อยู่ในระบบที่ต้องสร้างแผนปฏิบัติงานและแผนอื่น ๆ ระดับรองลงไป จนถึงโครงการต่าง ๆ เพื่อจัดทำงบประมาณมานานกว่า 35 ปี ที่พูดอย่างนี้เพราะทำหน้าที่อยู่ฝ่ายแผนฯ มาตลอด ผมเลยมองทุกอย่างลงไปถึงการทำได้จริงหรือไม่ในทางปฏิบัติ ไม่ใช่ “ได้ทำ” แต่ไม่ได้ผลลัพธ์ตามเป้าหมายหลักของแผนพัฒนาฯ ผมไม่มีปัญหาในตัวแผนพัฒนาฯ มาแต่ไหนแต่ไรแล้ว
แต่ผมกังวลเมื่อมองไปที่ระบบในจัดการหลังจากกำหนดแผนพัฒนาฯ แล้ว เพราะงานต้องมาคู่กับเงิน การคัดเลือกสิ่งที่ต้องทำกับข้อจำกัดของงบประมาณกลายเป็นประเด็นที่ข้าราชการประจำในฐานะคนทำงานกลืนไม่ได้คายไม่ออกมาตลอด ทุกคนมีหน้าที่หลักของตนเองตามภารกิจหน่วยงาน พอกำหนดงานออกไป จะดีไม่ดี อีกเรื่องนะครับ แต่ก็ถูกเบี่ยงเบนตามหัวหน้าใหญ่ในกรม ในกอง
และพอถึงระดับรัฐมนตรีที่เปลี่ยนแปลงโครงการ งาน หรืออื่น ๆ ตามวัตถุประสงค์ทางการเมือง ซึ่งส่วนมากเป็นงานที่มองผลในระยะสั้น ประเภท “สามเดือนเห็นหน้าหกเดือนเห็นหลัง” ไม่งั้นไม่ทำ ซึ่งต้องเข้าใจนะครับว่าพวกเขาอยู่ไม่นาน ทำให้ที่ผ่านมางานประเภทวางรากฐานในการพัฒนาระยะปานกลางหรืองานเพื่ออนาคตจึงไม่ค่อยมีให้เห็น
นอกจากนี้ พอมองลงลึกในรายละเอียดภาพรวมของการพัฒนาในทุกประเด็นแล้ว จะพบว่าในแต่ละประเด็นนั้นมีหลายปัจจัยที่เกี่ยวข้องและหลายหน่วยงานดูแล ที่สำคัญคือสายการบริหารของหน่วยงานไม่เชื่อมโยงกันอีกต่างหาก ทำให้ในแต่ละเรื่องจบด้วยการตั้งกรรมการหรือคณะทำงาน และหลายคณะกรรมการ ปีหนึ่งประชุมสักครั้งสองครั้ง หากผู้มากบารมีไม่ตามจิก แม้ว่าจะพยายามบูรณาการในการทำงานกัน
แต่คำว่า “บูรณาการ” เป็นของแสลงในการทำงานของคนไทยนะครับ งานที่ไม่มี Single command หรือเจ้าภาพ ยากที่จะประสบความสำเร็จครับ หากไม่มีผู้รับผิดชอบโดยตรง หรือได้ยินคำพูดหวาน ๆ “ช่วย ๆ กันทำ” ถ้าหากเป็นเรื่องคอขาดบาดตาย ก็เตรียมตัวเตรียมใจได้เลยครับ ตัวใครตัวมัน เพราะทุกปัญหาในบ้านเราเป็นปัญหาโครงสร้างที่ระบบบริหารรัฐในปัจจุบันไม่รองรับ
ลองยกตัวอย่างสักประเด็นหนึ่ง เอาเรื่องด้านความสามารถในการแข่งขันก็แล้วกันครับ การศึกษาเบื้องต้นในเอกสารการประชุมบอกว่า ความเสี่ยงในการแข่งขันของประเทศไทย คือ ผลิตภาพการผลิตในสาขาการผลิตลดลง มีการพึ่งพิงเทคโนโลยีจากต่างประเทศมาก SME สูญเสียความสามารถในการแข่งขัน
ภาคการท่องเที่ยวไม่สามารถปรับเปลี่ยนตามการเปลี่ยนแปลงของความต้องการได้ทัน ความสามารถในการผลิตภาคการเกษตรลดลง และส่วนโอกาส ก็มีเรื่องการสร้างรายได้จากสาขาบริการสาธารณสุขและการแพทย์เพิ่มขึ้น และรายได้จากสาขาโลจิสติกส์ที่ดีขึ้น แต่หลาย ๆ คนในวันนั้นก็มองคล้าย ๆ กันว่าน่าจะมีประเด็นมากกว่านี้อีกมาก ไม่ว่าเรื่องทักษะของคน การศึกษา และอื่น ๆ อีกมากมาย
ผมฟังดูแล้วก็กลุ้มใจแทนสภาพัฒน์ฯ ที่ต้องนำเอาความเห็นเหล่านี้ไปประกอบการปรับปรุงแผน แต่ผมไม่แปลกใจในข้อคิดเห็นของคนที่ร่วมคุยกันวันนั้น เพราะปัญหานี้เป็นปัญหาโครงสร้างของบ้านเรา ทุกปัจจัยโยงถึงกันหมด ตั้งแต่ระบบการศึกษา กฎระเบียบ พฤติกรรมและทัศนคติของสังคม เช่น ทุกคนรู้ว่าควรมีแรงงานระดับอาชีวะมากขึ้นและต้องให้ความสำคัญในความก้าวหน้าทางการงานด้วย
แต่ในความเป็นจริงก็ไม่มีใครอยากส่งลูกไปเรียนอาชีวะและคนจบอาชีวะก็ก้าวหน้าในหน้าที่การงานน้อยกว่าคนจบปริญญา … อย่าว่างั้นงี้เลย แม้แต่ราชการยังให้ความแตกต่างของปริญญามากกว่าความสามารถ เงินเดือนเริ่มต้นของข้าราชการวัดจากวุฒิการศึกษามากกว่าความสามารถ ดังนั้น ปัญหาของบ้านเราเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างมากกว่าปัญหาเฉพาะ
การระดมความคิดในวันนั้นมีผู้เข้าร่วมประชุมออกความคิดเห็นและน่าสนใจในหลายประเด็น หลายความเห็นเป็นประโยชน์ในการปรับปรุง บางความเห็นก็รู้ ๆ กันมานานแต่ก็แก้ไขไม่ได้สักที เกือบทุกเรื่องที่เป็นปัญหานั้นไม่ใช่เรื่องกรอบแนวคิดของแผน แต่เป็นเรื่องปัญหาทางปฏิบัติ ผมขอสรุปเรื่องระดมความคิดเห็นของนักวิชาการต่อแผนฉบับนี้ว่าเป็นอย่างไรบ้าง
ปัญหาในทุกประเด็นนั้นมีความโยงใยกัน ซับซ้อน ยุ่งยากเกินกว่าจะพิจารณาหรือมองแยกประเด็น เป็นเรื่องๆ หรือปัจจัยใดปัจจัยหนึ่ง ๆ เท่านั้น เช่น ปัญหาของความสามารถในการแข่งขันของเราเป็นปัญหาเชิงระบบ มากกว่าปัญหาจากปัจจัยใดปัจจัยหนึ่ง แต่มาจากหลายปัจจัยโยงกัน เช่น ความสามารถในการส่งออกที่ลดลง ความสามารถในการผลิต ต้นทุนสูง การสร้างสรรค์ต่ำ เทคโนโลยีต่ำ และจำนวนความตกลงระหว่างประเทศกับคู่ค้ามีน้อยกว่าคู่แข่ง ฯลฯ ดังนั้น การยกระดับความสามารถในการแข่งขันต้องยกทั้ง Platform มากกว่าเป็นส่วน ๆ
ผู้เข้าร่วมเสวนาหลายคนมองคล้าย ๆ กันว่า ภาพของแผนฯ กว้างเกินไปและไม่ชัดเจน ยิ่งเป้าหมายหลักเป็นแบบคุณภาพที่ไม่ชัดเจนในเชิงปริมาณ ทำให้นำไปกำหนดเป็นแผนปฏิบัติการได้ยาก และอาจทำให้ผลผลัพท์ที่ออกมาไม่ตรงกับเป้าหมายของแผนพัฒนาฯ รวมทั้งตัวชี้วัดที่ออกมาดูไม่มีความเชื่อมโยงกันหรือไม่เชื่อมไปสู่เป้าหมายหลักของแผนพัฒนา ฯ (แต่ความเห็นส่วนตัวของผมนะครับว่าเรื่องนี้ต้องไปดูแผนรองลงมา คือแผนปฏิบัติการและแผนในระดับโครงการมากกว่าที่จะมาแคะหรือแกะดูจากแผนใหญ่ ฯ)
งานในประเด็นแต่ละประเด็นนั้นเป็นงานที่ข้ามหน่วยงาน ซึ่งจำต้องมีการทำงานแบบบูรณาการกันหลายหน่วยงาน และการมีตัวชี้วัดร่วม ซึ่งเป็นหลักการที่ดี หลายหน่วยงานเข้าใจในงานที่ต้องทำร่วมกัน แต่พอเข้าสู่ระบบงบประมาณที่รัฐยังมองกรอบงบประมาณของแต่ละหน่วยงานมากกว่าจะมองงานที่บูรณาการ ทำให้หลายหน่วยงานจำเป็นที่ต้องให้ความสำคัญกับงานของตนเองก่อน โดยต้องลดความสำคัญของงานในเชิงบูรณาการลงทั้งงบประมาณและการทำงาน ที่สำคัญก็คือ งานบูรณาการแต่ละงานนั้นไม่มี “เจ้าภาพ” ที่แท้จริง ที่มีอำนาจในการจัดการและบริหารงบประมาณ ปัญหานี้เป็นปัญหาโครงสร้างด้านการจัดการและระเบียบของภาครัฐ
เป้าหมายของแผนฯ เน้นตามกรอบการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติว่าด้วยการเติบโตที่ยั่งยืน ซึ่งก็ตรงเป๊ะกับยุทธศาสตร์ชาติ คือการเติบโตที่แบ่งปันและยั่งยืน ตรงกับคำว่ามั่นคง มั่งคั่งและยั่งยืน นั่นแหละครับ และแผนฯ นี้ก็ถือว่าอยู่ในกรอบของการพัฒนาระยะยาวของประเทศที่น่าจะทำให้ประเทศไทยมีเป้าหมายระยะยาวที่ “ชัดและใช่” ทั้งในบริบทของชาวโลกและชาวเรา
ทำให้ไทยเป็นศูนย์การผลิตยานยนต์ไฟฟ้า เป็นเป้าหมายที่มีการพูดคุยกันมาก แต่ข้อห่วงใยก็คือ ปัจจัยความสำเร็จของรถยนต์ไฟฟ้านั้นไม่ใช่ปัจจัยเดียวกันกับปัจจัยที่ทำให้เราประสบความสำเร็จในการสร้างอุตสาหกรรมยานยนต์ในประเทศไทยจนประสบความสำเร็จเช่นในอดีต
วันนี้เราจะใช้มาตรการคุ้มครองอุตสาหกรรมในประเทศเหมือนแต่ก่อนยาก ไม่ใช่นึกจะตั้งภาษีนำเข้า 200% ก็ทำได้ ความตกลงการค้าต่างประเทศของเราวันนี้สู้ประเทศคู่แข่งไม่ได้ แรงงานมีฝีมือสำหรับอุตสาหกรรมใหม่นี้ต้องการความรู้คนละแบบกับความชำนาญที่เรามีอยู่เดิม นอกจากนี้แรงงานที่มีฝีมือด้านช่างก็มีน้อย รวมทั้งจะสร้างสายช่างอาชีวะก็ยากแสนเข็ญเพราะภาพของสังคมยังยึดติดการศึกษาในระดับมหาวิทยาลัย
และที่สำคัญความแข็งแกร่งและความครบถ้วนของห่วงโซ่อุปทานของอุตสาหกรรมชิ้นส่วนยานยนต์จำนวนมากก็ไม่จำเป็นแล้ว เพราะชิ้นส่วนสำคัญของรถยนต์ไฟฟ้ากลายเป็นอย่างอื่น เช่น ระบบสมองกล และแบตเตอรี่ ฯลฯ และรถทั้งคันก็มีชิ้นส่วนสำคัญไม่กี่ชิ้น และเป็นสิ่งที่ประเทศเราไม่เด่น ถ้าจะทำจริง ๆ ก็ต้องเริ่มวางฐานรากตั้งแต่วันนี้แล้ว ไม่ใช่มองแต่เรื่องส่งเสริมการลงทุนอย่างเดียว เพราะอย่างไรก็ยากที่เขาจะมา นอกจากนี้ ประเทศข้าง ๆ บ้านเราก็เสนอเยอะ และเยอะกว่าเราอีก
เรื่องประเด็นการสร้างโอกาสเพื่อให้การกระจายการเติบโตและผลประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมนั้นเป็นเรื่องที่ต้องทำทั้งระบบ ตั้งแต่โอกาสการเข้าถึงการศึกษาที่ดี กฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ที่เปิดโอกาสในการแข่งขันที่เป็นธรรม รวมทั้งระบบนิเวศน์ที่สนับสนุนหรือช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสให้เข้าถึงการพัฒนาอย่างทั่วถึง ซึ่งระบบเศรษฐกิจและโครงสร้างเศรษฐกิจและธุรกิจในปัจจุบันนี้บริษัทยักษ์ใหญ่สามารถต่อท่อลงไปดูดความมั่งคั่งในระดับล่างได้ง่าย ๆ ผ่านระบบสาขาหรือเเฟรนไชส์ รวมทั้งระบบออนไลน์
นอกจากนี้ ธุรกิจบางธุรกิจที่ต้องส่งออกและเผชิญกับกติกาและมาตรฐานสากลด้านการตรวจสอบย้อนกลับนั้น ได้บีบให้บริษัทขนาดใหญ่ต้องลงไปทำกิจกรรมทุกกิจกรรมตลอดห่วงโซ่อุปทานเพื่อควบคุมคุณภาพทั้งหมด ส่งผลต่อการมีโอกาสของกลุ่มฐานรากที่จะเข้ามามีส่วนแบ่งผลประโยชน์ของการส่งออก เรื่องนี้เป็นเรื่องท้าทายต่อการกระจายผลประโยชน์การพัฒนาในระบบทุนนิยมทุกประเทศ
ยังมีอีกหลายประเด็นที่เพื่อน ๆ นักวิชาการที่เข้าร่วมเสวนาวันนั้นได้แสดงความคิดเห็น ผมพยายามประมวลให้เป็นเรื่องต่อเนื่องกันเป็นข้อ ๆ ข้างต้น เพราะหลายเรื่องที่ทุกท่านพูดถึงเป็นเรื่องต่อเนื่องในเรื่องเดียวกัน โยงกันไปมาได้หมด ซึ่งก็เหมือนที่ผมว่าทั้งหมดที่เราพูดถึงในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของบ้านเรานั้นต้องมองเป็นระบบ ไม่งั้นไม่ไปไหน
การพัฒนาไม่สามารถทำได้ในเวลาสั้น แต่แผนพัฒนาฯ แม้ว่าจะให้ความสำคัญในการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าและพัฒนาเรื่องระยะสั้น แต่ต้องไม่ลืมความจำเป็นในการวางรากฐานในการพัฒนาทั้งระบบของเศรษฐกิจและสังคมระยะยาวอย่างต่อเนื่อง ไม่เช่นนั้นเราจะเจอปัญหาระยะสั้นที่แปลกใหม่เสมอ เพราะโลกเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว ปัญหาและการท้าทายใหม่ ๆ เข้ามาเสมอ หากโครงสร้างและระบบของเราไม่มีความพร้อมในการปรับเปลี่ยนแล้ว โอกาสที่จะพัฒนาในทุกเรื่องก็ยากละครับ เรื่องนี้ผมฝากความหวังการพัฒนาไว้กับนักวิชาการและข้าราชการประจำที่ดี มากกว่านักการเมืองที่คิดว่าตัวเองดีครับ เพราะวันนี้เราก็พอเห็นตัวอย่างวิธีคิดของพวกเขาเป็นอย่างดีแล้วนะครับ
บทความที่เกี่ยวข้อง :