ทิศทางการปฏิรูประบบบำนาญเพื่อความยั่งยืน

ปัจจุบัน ประเทศไทยอยู่ในสังคมสูงอายุโดยสมบูรณ์ (Aged Society) คือ มีสัดส่วนประชสกรที่อายุ 60 ปีขึ้นไปมากกว่าร้อยละ 20) และทางองค์กรสหประชาชาติ คาดการณ์ว่า ประเทศไทยจะกลายเป็นสังคมสูงอายุแบบเต็มตัว (Super-aged Society-คือมีสัดส่วนประชสกรที่อายุ 60 ปีขึ้นไปมากกว่าร้อยละ 28)  ภายในปี ค.ศ. 2030

ปัจจุบันประชากรไทยที่มีอายุ 60 ปี ถ้าเป็นเพศชายจะมีอายุขัยเฉลี่ย ประมาณ 77.5 ปี ถ้าเป็นเพศหญิงจะมีอายุขัยเฉลี่ย ประมาณ 83 ปี นั่นก็หมายความว่า หากเราเกษียณอายุที่ 60 ปี เราจะต้องเตรียมตัววางแผนด้านการเงิน และการดำรงชีวิตหลังการทำงานประมาณ 20 ปีเลยทีเดียว 

และไม่ใช่แค่ปัจเจกบุคคลเท่านั้น ที่จะต้องเตรียมรับมือกับสถานการณ์นี้ แต่รัฐบาลซึ่งมีหน้าที่ในการจัดสวัสดิการ และบำนาญให้แก่ประชากรวัยเกษียณ ก็จำเป็นที่จะต้องตระหนักและวางแผนรับมือกับสถานการณ์นี้เช่นกัน ว่าควรจะจัดสรรความช่วยเหลือให้ใคร จำนวนเท่าไหร่ จึงจะเพียงพอ และจะต้องจัดเตรียมงบประมาณ และบริหารจัดการอย่างไรให้มีสิทธิประโยชน์ส่งต่อได้ถึงคนรุ่นหลัง 

รายงานการสำรวจประชากรสูงอายุในประเทศไทย พ.ศ. 2564 โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า อัตราการพึ่งพิงวัยสูงอายุ [จำนวนผู้ที่อายุ 60 ปีขึ้นไป/ จำนวนผู้ที่อยู่วัยแรงงาน (15-59 ปี)]*100 เพิ่มสูงขึ้นจาก 25.3 ในปี พ.ศ. 2560 เป็น 30.5 ในปี พ.ศ. 2564 ผู้สูงอายุวัยต้น (60-69 ปี) ของไทย ร้อยละ 49.2 ยังคงทำงาน แต่จะค่อยๆ ลดลงจนเหลือเพียงร้อยละ 4 ในผู้สูงอายุวัยปลาย (80 ปีขึ้นไป)  

ผู้สูงอายุที่ทำงานส่วนใหญ่ ร้อยละ 83.6 ทำงานในธุรกิจของตัวเอง หรือ ของครอบครัว ร้อยละ 64.8 เป็นผู้ที่ทำงานส่วนตัวโดยไม่มีลูกจ้าง ร้อยละ 47.3 ของผู้สูงอายุที่ยังคงทำงาน เห็นว่าตนยังมีสุขภาพแข็งแรง ยังมีแรงทำงานได้ อีกร้อยละ 44.6 ทำงานเนื่องจากต้องหารายได้เลี้ยงครอบครัวและตนเอง  

แหล่งรายได้หลักของผู้สูงอายุในประเทศไทย มาจาก 2 แหล่งที่สำคัญคือ รายได้จากการทำงาน (ร้อยละ 32.4) และ รายได้จากบุตร (ร้อยละ 32.2)  เบี้ยยังชีพจากราชการ (ร้อยละ 19.2) บำเหน็จ/บำนาญ (ร้อยละ 7.5) ผู้สูงอายุชายจะมีรายได้หลักมาจากการทำงาน ส่วนผู้สูงอายุหญิงจะมีรายได้หลักจากบุตร

รัฐบาลหลายๆ ประเทศก็เผชิญกับข้อจำกัด ในการปฏิรูประบบสวัสดิการ และบำนาญให้แก่ผู้สูงอายุ เนื่องมาจากการขาดดุลทางการคลังที่สะสมมาเป็นเวลานาน และหนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง

นอกจากนี้ ยังมีความเสี่ยงจากปัจจัยภายนอกทั้งความผันผวนด้านการเงินและเศรษฐกิจ รวมทั้งความขัดแย้งด้านภูมิรัฐศาสตร์ ซึ่งล้วนแล้วแต่มีผลต่อผลตอบแทนจากการลงทุน  

ระบบบำนาญนั้น มีวัตถุประสงค์เพื่อโครงข่ายความปลอดภัย (Safety Net) ที่ป้องกันความยากจน และ ช่วยรักษาระดับการบริโภค (Consumption smoothing) ซึ่ง OECD ได้แบ่งระดับชั้นของเงินบำนาญออกเป็น 3 ขั้น ได้แก่

“First Tier” เป็นระบบบำนาญขั้นพื้นฐานและเป็นระบบบำนาญภาคบังคับ ดำเนินการโดยภาครัฐ ซึ่งจำนวนเงินที่ได้รับไม่มีความสัมพันธ์กับระดับรายได้ในช่วงที่ทำงาน โดยอาจจัดให้แก่ประชาชนทุกคน (Universal) หรือ จัดให้แก่ประชากรบางกลุ่ม (Mean Tested/Targeted) เช่น ผู้ที่ยากจน เงินบำนาญในส่วนนี้มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อป้องกันปัญหาความยากจน 

“Second Tier” เป็นระบบบำนาญภาคบังคับ ที่คำนวณจากเงินได้จากการทำงาน (ซึ่งก็คือฐานการคำนวณเงินสมทบ) อาจดำเนินการโดยภาครัฐ หรือ ภาคเอกชน มีทั้งแบบ Defined Benefit (กำหนดจำนวนเงินสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับไว้ตายตัว) และ Defined Contribution (กำหนดเงินสมทบที่จะต้องส่ง แต่ผลตอบแทนจะขึ้นอยู่กับจำนวณเงินสมทบและอัตราผลตอบแทนของเงินลงทุน)

“Third Tier” เป็นการออมโดยความสมัครใจ และมักแปรผันตามระดับรายได้

เงินบำนาญในขั้นที่ 2 และ 3 มีวัตถุประสงค์เพื่อชดเชยรายได้จากการทำงานและรักษาระดับการบริโภค

ระบบบำนาญในประเทศไทย ก็ประกอบด้วย 3 ขั้นนี้เช่นกัน ระบบบำนาญขั้นพื้นฐาน ได้แก่ เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ถัดมาระบบบำนาญที่เกี่ยวข้องกับการทำงาน ได้แก่ ระบบประกันสังคมและกองทุนสำรองเลี้ยงชีพสำหรับลูกจ้างภาคเอกชน และ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) สำหรับลูกจ้างภาครัฐ

ส่วนการออมโดยสมัครใจนั้น สามารถทำได้หลายรูปแบบ เช่นการออมผ่านหน่วยลงทุน SSF, RMF, ประกันบำนาญ และกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.)

อย่างไรก็ดี เงินบำนาญจากระบบบำนาญขั้นพื้นฐานนั้น สามารถชดเชยรายได้จากการทำงานเพียงร้อยละ 25 เท่านั้น  ในขณะที่อัตราการชดเชยรายได้ (Net replacement rate) ของประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น กลุ่มประเทศ OECD อยู่ที่ประมาณร้อยละ 61

                             

แต่เนื่องด้วยข้อจำกัดทางการคลัง ทำให้หลายๆ ประเทศ เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และ ออสเตรเลีย เริ่มที่จะลดเป้าอัตราการชดเชยรายได้ของประชากรโดยเฉลี่ยลง และหันไปเน้นการเพิ่มอัตราการชดเชยรายได้ให้แก่กลุ่มที่มีความเสี่ยงต่อภาวะยากจนแทน (มีรายได้น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของรายได้เฉลี่ย) 

รัฐบาลไทยเองก็ตระหนักถึงความเพียงพอของเงินบำนาญ และได้ผลักดันร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ เพื่อให้แรงงานในระบบทั้งภาคเอกชน และ ภาครัฐ ได้มีการออมเพื่อการเกษียณเพิ่มเติม ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 50 ของรายได้ก่อนเกษียณ

เราอาจจะคิดว่า ทำไมประเทศอื่นๆ จึงจ่ายเงินบำนาญให้แก่ประชาชนได้เป็นจำนวนมาก อย่างเช่น ประเทศเนเธอร์แลนด์ ที่ได้อันดับ 1 จาก Mercer CFA Institute Global pension Index 2023 นั้น มี Net replacement rate จากระบบเงินบำนาญทั้งหมดสูงถึงร้อยละ 93.2 แต่อัตราเงินสมทบของระบบประกันสังคมอยู่ที่ร้อยละ 18 ของเงินได้ที่เกินจากส่วนที่ได้รับการยกเว้น ประชากรในประเทศเหล่านั้น ก็จ่ายเงินภาษีในอัตราที่สูงกว่าประเทศไทยมาก อีกทั้งอัตราการส่งเงินสมทบก็สูงกว่า  

อันที่จริงแล้วประเทศไทย ยังมีช่องทางในการปฏิรูประบบบำนาญอีกหลาบช่องทาง เช่น 

-ปรับเงินบำนาญให้สอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อ โดยอ้างอิงกับระดับราคา หรือ การปรับขึ้นของอัตราค่าแรง เพื่อรักษากำลังซื้อ

-ปรับเพดานเงินเดือนที่ใช้ในการคำนวณเงินสมทบ และอัตราการส่งเงินสมทบให้มีความยืดหยุ่น เช่น เพดานเงินเดือนที่นำมาคำนวณเงินสมทบระบบประกันสังคมคือ 15,000 บาท

แต่ข้อมูลจาก การสำรวจภาวะการทำงานของประชากรทั่วราชอาณาจักรไตรมาสที่ 4 : ตุลาคม – ธันวาคม 2566 โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่ามีผู้ที่ได้รับค่าจ้างและเงินเดือนตั้งแต่ 15,000 บาทขึ้นไป ร้อยละ 38 โดยลูกจ้างเอกชนได้รับค่าจ้างและเงินเดือนเฉลี่ย 14,095 บาทต่อเดือน จึงน่าจะมีแรงงานที่พร้อมจะส่งเงินสมทบเพิ่มเติมได้ 

-ขยายอายุเกษียณเพื่อให้สอดคล้องกับ Health-adjusted life expectancy และลดค่าใช้จ่ายด้านการเงินของระบบบำนาญของรัฐ อย่างเช่น ประเทศ Sweden มีแนวทางขยายอายุเกษียณจาก 65 ปีเป็น 70 ปี

สหรัฐอเมริกา และสหราชอาณาจักร ก็มีแนวโน้มว่าจะขยายอายุเกษียณจาก 66 ปี เป็น 67 ปี หรืออาจออกข้อเสนอด้านสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมให้แก่ผู้ที่สมัครใจที่จะชะลอการเกษียณอายุออกไปแบบสาธารณรัฐเกาหลีใต้ 

-สนับสนุนให้ผู้สูงอายุเข้ามามีส่วนร่วมในตลาดแรงงาน ซึ่งจะส่งผลดีต่อปริมาณเงินออมเพื่อการเกษียณ และลดระยะเวลาของการเกษียณอายุ ในประเทศที่เข้าสู่สังคมสูงอายุโดยสมบูรณ์ในเอเชียมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานของผู้ที่มีอายุ 65 ปีขึ้นไปเกือบ 30  เช่น ประเทศญี่ปุ่น (ร้อยละ 25.6) สิงคโปร์ และ เกาหลี (ร้อยละ 37.3)  นั้น มีอัตราการ 

ในขณะที่ประเทศในทวีปยุโรป เช่น สเปน (ร้อยละ 3.5)  และฝรั่งเศส มีอัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานน้อยกว่าร้อยละ 10

มีการประมาณการไว้ว่า หากประเทศในกลุ่ม OECD สามารถเพิ่มอัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานได้ถึงประมาณร้อยละ 25 ก็จะช่วยเพิ่มผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติต่อหัว (GDP per capita) ได้ถึงร้อยละ 19 ในปีค.ศ. 2050 เลยทีเดียว

ส่งเสริมให้ประชาชนมีการออมเพิ่มขึ้น ทั้งในและนอกระบบบำนาญ เพื่อลดการพึ่งพิงเงินบำนาญจากภาครัฐ และปรับทัศนคติและวามคาดหวังของแรงงานในปัจจุบัน

-ลดความเหลื่อมล้ำระหว่างเพศหญิงและเพศชาย รวมทั้งชนกลุ่มน้อยในระบบบำนาญ

-อุดรอยรั่วในการบริการจัดการระบบบำนาญ ตั้งแต่ก่อนการเกษียณ เพื่อให้แน่ใจว่าเงินสมทบจากทั้งแรงงาน นายจ้าง และภาครัฐ ซึ่งมาจากรายได้ในการเก็บภาษีนั้น มีไว้สำหรับการจัดเตรียมรายได้ในวัยเกษียณอย่างแท้จริง

-ปรับปรุงระบบการบริหารจัดการระบบบำนาญของภาคเอกชน เพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินงาน เพื่อเพิ่มความเชื่อมั่นให้แก่สมาชิก

การปฏิรูประบบบำนาญจะต้องมีความชัดเจน และคำนึงถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholders) ทุกฝ่ายทั้ง ลูกจ้าง นายจ้าง รัฐบาลและ ภาคธุรกิจ

ระบบบำนาญที่เหมาะสมสำหรับแต่ละประเทศย่อมแตกต่างกันไปตามสภาวะทางเศรษฐกิจและสังคม วัฒนธรรม และการเมือง ไม่มีระบบบำนาญแบบใดที่จะสมบูรณ์แบบสำหรับทุกประเทศ หรือทุกช่วงเวลา แต่การประเมินแง่มุมต่างๆ และการเรียนรู้จากประสบการณ์ของประเทศต่างๆจะช่วยให้เราสามารถพัฒนาระบบบำนาญที่ดีขึ้นได้ในอนาคต

เราเองในฐานะปัจเจกบุคคล ควรที่จะต้องเริ่มเก็บออม และวางแผนการลงทุน เพื่อการใช้ชีวิตหลังเกษียณตั้งแต่เนิ่นๆ เพื่อที่จะได้ใช้ชีวิตในบั้นปลายอย่างมีความสุข

Reference

1.Mercer. (2023). Mercer CFA Institute Global Pension Index 2023. https://www.cfainstitute.org/en/about/press-releases/2023/mercer-cfa-institute-global-pension-index-2023

2.NSO. (2022). The 2021 Survey of the Older Persons in Thailand. https://www.nso.go.th/nsoweb/storage/survey_detail/2023/20230731135832_95369.pdf

3.OECD. (2023). Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators. OECD. https://www.oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance-19991363.htm 

4.United Nations. (2022). 2022 Revision of World Population Prospects https://population.un.org/wpp/