“ส.ว.คำนูญ” ชำแหละปมร้อน ร่างแก้รธน.ฉบับ“ไอลอว์”

9 พฤศจิกายน 2563 นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภา โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊กในหัวข้อ "ว่าด้วยร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 7" ใจความว่า สุดสัปดาห์ที่ผ่านพ้น ได้อ่านร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับประชาชนเข้าชื่อ หรือที่เรียกกันว่า “ร่าง iLaw” ที่จะเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเป็นร่างที่ 7 ในวันที่ 17 - 18 พฤศจิกายนที่จะถึงนี้ เห็นควรนำประเด็นสำคัญ ๆ เล่าสู่กันฟัง

 

ก่อนอื่น ต้องบอกว่าแม้จะมีหลักการส่วนหนึ่งเป็นแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และให้ตั้งส.ส.ร.ทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับคล้ายกับร่างพรรคเพื่อไทย (ร่าง 2) และร่างพรรคร่วมรัฐบาล (ร่าง 1) ก็จริง

 

แต่ก็ต้องขอบอกว่าแตกต่างกันโดยเกือบจะสิ้นเชิง !

 

กล่าวคือ หลักการของร่าง 1 และร่าง 2 ของส.ส. 2 ฟากฝ่ายนั้น มีแต่เพียงแก้ไขเฉพาะมาตรา 256 ปรับเปลี่ยนวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ง่ายขึ้น และเพิ่มเติมหมวดใหม่ให้ตั้งส.ส.ร.ขึ้นมาทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ โดยทั้ง 2 ร่างมีบทบัญญัติห้ามแก้ไขหมวด 1 (บททั่วไป) และหมวด 2 (พระมหากษัตริย์) เหมือนกัน

 

เฉพาะประเด็นนี้ ร่าง 7 แตกต่างออกไป โดยในการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับไม่มีบทบัญญัติห้ามแก้ไขหมวด 1 และหมวด 2 !

 

แต่ที่สำคัญกว่าและเป็นประเด็นให้ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบคือ หลักการของร่าง 7 นอกจากแก้ไขมาตรา 256 และตั้งส.ส.ร.แล้ว ยังมีหลักการแก้ไขมาตราอื่น ๆ รวมอยู่ในร่างเดียวกันด้วยอีก รวมเป็นทั้งสิ้น 10 ประเด็น โดยในบางประเด็นจะก่อให้เกิดผลข้างเคียงเป็นสถานการณ์อันน่าวิตกของบ้านเมือง

 

ก่อนอื่น ผมขอสรุปหลักการ 10 ประเด็น ที่ร่าง 7 เสนอแก้ไข ดังนี้

 

1.ให้ส.ว.ชุดบทเฉพาะกาลปัจจุบัน 250 คนพ้นตำแหน่งทันที และเลือกตั้งส.ว.ชุดใหม่ขึ้นมาแทนที่ 200 คน ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2540 

 

2.ยกเลิกอำนาจส.ว.ในการร่วมโหวตเลือกนายกรัฐมนตรี และแก้ไขให้นายกรัฐมนตรีมาจากส.ส.เท่านั้น

 

3.ยกเลิกอำนาจส.ว.ในการติดตามเสนอแนะเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และร่วมพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการปฏิรูปประเทศตั้งแต่ต้นในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา รวมทั้งตัดอำนาจในการร่วมพิจารณาร่างกฎหมายบางประเภทที่สภายับยั้งไว้

 

4.ยกเลิกยุทธศาสตร์ชาติ

 

5. ยกเลิกแผนการปฏิรูปประเทศ

 

6. บัญญัติให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) รวม 7 ฉบับสิ้นผลไป กล่าวคือ พ.ร.ป.ว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา, พ.ร.ป.ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ, พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง,พ.ร.ป.ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน, พ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต, พ.ร.ป.ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน, พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

 

7.ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและกรรมการองค์กรอิสระทุกองค์กรชุดปัจจุบันพ้นจากตำแหน่ง และให้สรรหาใหม่ทั้งหมดตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2540 แม้จะให้ผู้ที่พ้นตำแหน่งรักษาการไปก่อน แต่กฎหมายที่ระบุอำนาจหน้าที่นั้นสิ้นผลไปแล้วตามประเด็นที่ 6

 

8.ยกเลิกการรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของประกาศ คำสั่ง และการกระทำทั้งมวลของคสช.

 

9.กำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นทุกรูปแบบต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

 

10.ตั้งส.ส.ร.ขึ้นมาทำหน้าที่ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ ไม่ยกเว้นหมวด 1 และหมวด 2 โดยเสนอนวัตกรรมการเลือกตั้งขึ้นมาใหม่อย่างน่าสนใจ คือสมัครเป็นบุคคลก็ได้ สมัครเป็นทีมก็ได้ โดยให้มีการแถลงนโยบาย กำหนดให้ใช้รูปแบบรวมเขต-เขตใหญ่ คือใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง และกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิสมัครส.ส.ร.ไว้อย่างเปิดกว้างมาก แม้แต่พระภิกษุสามเณรนักพรตนักบวช คนวิกลจริต หรือผู้ติดยาเสพติด ก็ไม่อยู่ในข่ายต้องห้าม ไม่ต้องพูดถึงผู้ถูกเพิกถอนสิทธิทางการเมือง - ไม่ห้ามอยู่แล้ว

 

ทั้ง 10 ประเด็น ผมอ่านและสรุปรวมเป็นกลุ่มประเด็น แล้วเขียนหัวข้อในแต่ละประเด็นโดยย่อ เพื่อให้เข้าใจได้ง่ายขึ้น ไม่ได้คัดมาจากหลักการและเหตุผลที่ปรากฎในร่าง 7 โดยตรงนะครับ ในแต่ละประเด็นก็มีแก้ไขมาตราเดียวบ้างหลายมาตราบ้าง

 

ข่าวที่เกี่ยวข้อง

ร่างแก้ไขรธน.ฉบับ "ไอลอว์" เข้าสภากลางพ.ย.นี้

เร่งแก้รัฐธรรมนูญ ลดเงื่อนไข ข้อเรียกร้อง "ม็อบ" 

เปิดข้อเสนอแก้รธน.60 ตั้ง ส.ส.ร.รื้อใหม่ทั้งฉบับ

แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ต้องฟังประชามติประชาชน

 

ต่อมา ผมจะตั้งข้อสังเกตให้เห็นว่าหลักการในบางประเด็นเป็นเรื่องใหญ่ที่จะส่งผลกระทบอย่างไร โดยจะขอกล่าวถึงเฉพาะประเด็นที่ 6 - 7 

ประการที่หนึ่ง - นิรโทษคดีทุจริต ?

หลักการประเด็นที่ 6 - 7 จะมีผลต่อกระบวนการดำเนินคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและคดีทุจริตประพฤติมิชอบอื่น ๆ แน่นอน เพราะการไปกำหนดให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่เป็นฐานกำหนดความผิดโดยตรงมีอันสิ้นผลไป หรือพูดง่ายๆ ว่ายกเลิกนั้น จะมีผลเสมือนเป็นการนิรโทษกรรมคดีทุจริตในทางปฏิบัติ ตามหลักกฎหมายอาญาที่ว่ากฎหมายมีผลย้อนหลังได้หากเป็นคุณแก่ผู้กระทำผิด ตามที่มีคำพิพากษาศาลฎีกาหลายฉบับวางบรรทัดฐานไว้

ผู้ใดต้องโทษจำคุกตามพ.ร.ป.ป้องกันและปราบปรามการทุจริตอยู่ ก็จะยื่นคำร้องให้ศาลออกหมายปล่อยตัว 

ผู้ใดอยู่ระหว่างการต่อสู้คดี ก็จะใช้เป็นข้อต่อสู้เพิ่มขึ้น 

ส่วนผู้ที่หนีคดีอยู่ ก็เป็นการเพิ่มน้ำหนักในการหาทางกลับบ้านได้เท่ ๆ เช่นกัน

ผลข้างเคียงที่เป็นเสมือนการนิรโทษคดีทุจริตต่อบุคคลที่ได้รับผลดีนี้จะคงอยู่ตลอดไป ต่อให้ในอนาคตมีการตราพ.ร.ป.กำหนดฐานความผิดเดิมขึ้นมาใหม่ ก็จะไปเข้าหลักกฎหมายอาญาทั่วไปอีกด้านหนึ่งที่ว่ากฎหมายที่ออกมาใหม่หากเป็นโทษกับบุคคลไม่สามารถใช้บังคับย้อนหลังได้ 

 

ประการที่สอง - ประเทศจะตกอยู่ในสภาวะสุญญากาศไม่มีกฎหมายและกระบวนการป้องกันและปราบปรามการทุจริตอย่างน้อย 5 - 6 เดือน !

 

หลักการประเด็นที่ 1, 6 และ 7 จะทำให้หากร่าง 7 นี้มีผลใช้บังคับเมื่อใด ส.ว.ชุดปัจจุบันจะพ้นตำแหน่งทันที พ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปรามปรามการทุจริต และพ.ร.ป.ฉบับอื่น ถูกบัญญัติให้เป็นอันสิ้นผลไป กรรมการป.ป.ช.และกรรมการองค์กรอิสระทุกองค์กรรวมทั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบันพ้นตำแหน่งทันที แม้จะให้อยู่รักษาการต่อไปก่อน แต่กฎหมายให้อำนาจสิ้นผลไปแล้ว ซึ่งกว่าจะได้ส.ว.ชุดใหม่จากการเลือกตั้งต้องใช้เวลาอีกอย่างน้อย 60 วัน ต่อด้วยเริ่มกระบวนสรรหากรรมการองค์กรอิสระและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามแนวทางรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งต้องให้ส.ว.ตัดสินใจเลือกในขั้นสุดท้าย ต้องบวกเวลาเข้าไปอย่างเร็วที่สุดอีก 30 วัน มิหนำซ้ำยังต้องยกร่างพ.ร.ป.ที่ถูกยกเลิกไปขึ้นมาใหม่ ก็ต้องใช้เวลาอีกไม่ต่ำกว่า 90 วัน 

 

คำว่า ‘ไม่ต่ำกว่า 90 วัน’ นี้ผมหมายถึงระยะเวลาสั้นที่สุด อันที่จริงตัวร่าง 7 ไม่ได้กำหนดระยะเวลาขั้นต่ำและวิธีการจัดทำร่างพ.ร.ป.ใหม่ไว้เลย !

 

ทำไมต้องทิ้งให้บ้านเมืองตกอยู่ในสุญญากาศไร้กฎหมายและกลไกการปราบทุจริตถึงอย่างน้อย 5 - 6 เดือนเต็ม ?

 

พยายามอ่านและทำความเข้าใจเนื้อหาในส่วน ‘หลักการ’ และ ‘เหตุผล’ ของร่าง 7 และเอกสารแนบชุด ‘คำอธิบายรายมาตรา’ ไม่พบข้อความใดที่อธิบายหลักคิดในการให้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญสิ้นผลไปทั้ง 7 ฉบับ เอาละ พอเข้าใจหลักคิดที่ว่าบุคคลองค์กรใดได้รับการสรรหามาในยุคสช.ล้วนถือเป็นองคาพยพของคสช.ที่ต้องให้พ้นไป ก็ไม่น่าเกี่ยวกับตัวกฎหมาย หรือถ้าจะคิดเลยไปว่ากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ยกร่างมาในยุคคสช.ก็ต้องให้สิ้นผลไปด้วย เอาละ ไม่ว่ากัน แต่ก็เกิดคำถามตามมา 2 คำถาม
คำถามที่หนึ่ง - ทำไมยกเลิกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเพียง 7 ฉบับ ไม่ยกเลิกให้หมดเลยทั้ง 10 ฉบับ เพราะก็ล้วนยกร่างขึ้นในยุคคสช.เหมือนกัน กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่คงเหลือไว้ 3 ฉบับมีอะไรแตกต่างเป็นพิเศษหรือ

 

คำถามที่สอง - ขอกราบเรียนด้วยความเคารพว่าท่านผู้ยกร่างไม่คิดถึงผลกระทบที่จะต้องทำให้บ้านเมืองต้องอยู่ในสุญญากาศไร้กฎหมายเฉพาะสำหรับการปราบทุจริตครึ่งค่อนปีเลยหรือ ???

 

ไม่มีวิธีการแก้ไขที่ดีกว่านี้เลยหรือ ??

 

เพียงเพื่อบรรลุเป้าหมาย ‘รื้อถอนอำนาจของคสช.’ (ประโยคที่ใช้มากในหลักการและเหตุผลของร่าง 7) บ้านเมืองจะเสี่ยงต่อความเสียหายใหญ่หลวงอีกเท่าไรก็ต้องยอมอย่างนั้นหรือ ?

 

ประการที่สาม - สมุฏฐานของปัญหาคือคสช.เท่านั้น ?

 

แม้ไม่ใช่ตัวบทบัญญัติของกฎหมายโดยตรง แต่ ‘หลักการ’ และ ‘เหตุผล’ ที่บรรจุไว้เป็นเบื้องต้นก่อนจะถึงตัวบทบัญญัติของร่างกฎหมายแต่ละฉบับก็มีความสำคัญมากเช่นกัน เพราะเป็นการแสดงสาเหตุที่มาของบทบัญญัติกฎหมายที่ยกร่าง โดยจะได้รับการบันทึกไว้เป็นประวัติศาสตร์ สำหรับกรณีนี้ทั้งหลักการและเหตุผลของร่าง 7 ที่มีความยาวรวมกันกว่า 2 หน้ากระดาษ A 4 มีลักษณะคล้ายแถลงการณ์ทางการเมืองที่ระบุต้นเหตุของความขัดแย้งในบ้านเมืองไว้ ผมจะไม่ขออภิปรายมากเกินไป เพียงจะกล่าวเป็นพื้นฐานว่าเป็นความเรียงที่มุ่งแสดงเจตนารมณ์ ‘รื้อถอนอำนาจของคสช.’ เป็นหลัก เพราะเห็นว่าเป็นรากฐานของวิกฤตและความขัดแย้งทางการเมืองที่ดำรงอยู่ ซึ่งผมเห็นว่าเป็นการกล่าวด้านเดียว และมีลักษณะตัดตอนประวัติศาสตร์ เพราะไม่ได้กล่าวถึงอีกด้านหนึ่งของเหตุการณ์ที่เป็นสาเหตุอย่างน้อยก็ส่วนหนึ่งของการรัฐประหาร 2 ครั้งในปี 2549 และ 2557 ไม่ว่าจะเพราะผู้ร่างอาจจะเชื่อว่ามันไม่มีอยู่จริง เป็นการสร้างสถานการณ์ทั้งหมด หรืออย่างไรก็สุดแท้แต่ ไม่ว่ากัน แต่สำหรับผม เห็นว่าการ ‘รับหลักการ’ ของร่าง 7 ก็เสมือนยอมรับในตรรกะที่เขียนไว้ทั้งหมด จะทำเช่นนั้นได้ก็เพราะเห็นพ้องต้องกันกับที่เขียนไว้จริง ๆ

 

แน่นอน ผมยอมรับว่าคสช.เป็นด้านหนึ่งของปัญหา แต่ยังมีอีกด้านหนึ่งของปัญหาที่ไม่ได้รับการพูดถึงเลยแม้แต่น้อย ถ้าจะแก้ปัญหากันอย่างจริงจังและยั่งยืนจะต้องเริ่มต้นพูดถึงทั้ง 2 ด้าน

 

ถ้าเห็นว่าปัญหาใหญ่ของโครงสร้างทางการเมืองคือตุ้มนาฬิกาที่เหวี่ยงมาสุดขั้วด้านหนึ่ง วิธีการแก้ปัญหาไม่ใช่ผลักสุดแรงเกิดให้ตุ้มนาฬิกาเหวี่ยงกลับไปสุดขั้วอีกด้านหนึ่ง ผมเชื่อเช่นนั้น

 

ตัวผมน่ะชัดเจนว่าจะโหวตรับหลักการร่าง 1 ร่าง 2 แก้ไขมาตรา 256 และตั้งส.ส.ร. รวมทั้งร่าง 4 (ตัดอำนาจส.ว.ร่วมโหวตเลือกนายกฯ) แน่นอน ตามที่ประกาศมานานวัน
แต่กับร่าง 7 แม้ว่าผมจะเห็นด้วยกับหลักการในประเด็นที่ 10 และประเด็นที่ 2  แต่เมื่อพิจารณาภาพรวมของทั้งร่างแล้ว ไม่อาจปลงใจให้โหวตรับหลักการร่าง 7 ได้ !
เพราะปมปัญหาสำคัญก็คือถ้ารับหลักการร่าง 7 เข้ามาพร้อมกับร่าง 1 และร่าง 2 โดยถือว่าเป็นหลักการเดียวกัน คือ แก้มาตรา 256 และตั้งส.ส.ร. น่าจะมีปัญหาใหญ่ในการพิจารณาวาระ 2

 

คือ เกรงว่าจะไม่อาจแปรญัตติตัดการแก้รายมาตราในประเด็นสำคัญ 9 ประเด็นแรกของร่างที่ 7 ออกไปได้ !

 

โดยเฉพาะผลข้างเคียงเบิ้ม ๆ จากประเด็นที่ 6 และ 7 ที่เป็นเสมือนการนิรโทษคดีทุจริตและปล่อยให้บ้านเมืองตกอยู่ในสุญญากาศไร้กฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริตครึ่งค่อนปี !!

 

เนื่องจากการลงมติ ‘รับหลักการ’ ร่าง 7 ก็หมายความว่ารับหลักการการแก้ไขรายมาตราต่าง ๆ ทั้งหมด 10 ประเด็นไปแล้ว จะไปแปรญัตติแก้ไขขอตัดประเด็นอื่นออกไปบางส่วนหรือทั้งหมดให้เหลือไว้แต่เพียงประเด็นที่ 10 ได้หรือไม่

 

เพราะข้อบังคับการประชุมรัฐสภาข้อ 124 วรรคสาม ระบุไว้ชัดเจนว่า... "การแปรญัตติเพิ่มมาตราขึ้นใหม่ หรือตัดทอน หรือแก้ไขมาตราเดิม ต้องไม่ขัดกับหลักการของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เว้นแต่การแก้ไขเพิ่มเติมมาตราที่เกี่ยวเนื่องกับหลักการนั้น"

 

เรื่องนี้พิจารณาได้เป็น 2 สมมติฐาน

 

สมมติฐานที่ 1 - หากรับหลักการทั้ง 3 ร่าง แล้วรัฐสภามีมติให้ใช้ร่าง 7 เป็นหลักในการพิจารณาวาระ 2 ก็น่าจะเป็นที่ชัดเจนว่าไม่สามารถแปรญัตติตัดบทบัญญัติที่เป็นหลักการประเด็นใด ๆ ของร่าง 7 ออกไปได้เลยแน่นอน

 

สมมติฐานที่ 2 - หากรับหลักการทั้ง 3 ร่าง แล้วรัฐสภามีมติให้ใช้ร่าง 2 ของพรรคร่วมรัฐบาล หรือแม้แต่ร่าง 1 ของพรรคเพื่อไทย เป็นหลักในการพิจารณาวาระ 2 แล้วจะสามารถแปรญัตติตัดบทบัญญัติที่เป็นหลักการของร่าง 7 ที่ไม่เกี่ยวกับการแก้ไขมาตรา 256 และตั้งส.ส.ร.ออกไปได้หรือไม่ ยังมีความเห็นที่แตกต่างกันเป็น 2 ทาง ทางหนึ่งเห็นว่าได้ อีกทางหนึ่งเห็นว่าไม่ได้

 

สมมติฐานที่ 2 นี้มีโอกาสเกิดขึ้นได้มาก ดังนั้นคำตอบต่อคำถามข้างต้นจึงสำคัญ เหลือเวลาอีก 7 - 8 วัน ถ้ามีผู้รู้ในวงงานนิติบัญญัติท่านใดให้คำตอบที่ชัดเจนและเชื่อถือได้ว่าสามารถทำได้ ผมจะได้นำมาประกอบการพิจารณาตัดสินใจต่อร่าง 7 นี้ในขั้นสุดท้าย

 

ขอย้ำว่า... ผมเห็นด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และจะโหวตเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม 3 ฉบับแน่นอน แต่ไม่เห็นด้วยกับการออกกฎหมายที่เสมือนเป็นการนิรโทษคดีทุจริต และยิ่งไม่เห็นด้วยกับการทำให้บ้านเมืองตกอยู่ในสุญญากาศไร้กฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริตครึ่งค่อนปี"