เกิดอะไรขึ้น (กับเศรษฐกิจ) …เมื่อรัฐไม่ชัดเจน

วัตถุประสงค์หลักของนโยบายภาครัฐคือ การแก้ไขปัญหา ในทางทฤษฎีการจัดทำนโยบายควรเริ่มต้นจากการพิจารณาปัญหาในประเทศ ระบุสาเหตุของปัญหา หาแนวทางแก้ไขปัญหา นำแนวทางที่ได้ออกแบบไว้เข้าสู่ระบอบรัฐสภาจนออกมาเป็นนโยบาย

ดำเนินนโยบาย แล้วประเมินว่านโยบายดังกล่าวแก้ไขปัญหาได้จริงหรือไม่ ดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ คุ้มค่ากับงบประมาณที่เสียไปหรือไม่ และถ้านโยบายยังดีไม่พอ ก็ต้องคิดนโยบายใหม่ และเข้าสู่กระบวนการจัดทำนโยบายใหม่ เป็นวัฏจักรแบบนี้วนไป

ในทางปฏิบัติ การจัดทำนโยบายมักไม่ได้ทำอย่างเป็นระบบ รัฐบาล (และนักการเมือง) อาจไม่เข้าใจว่า ปัญหาที่สำคัญของประเทศคืออะไร อาจเข้าใจแต่แก้ปัญหาไม่ตรงจุด หรือ อาจหาแนวทางแก้ปัญหาได้ แต่หาวิธีการดำเนินนโยบายที่เหมาะสมไม่ได้

รวมทั้งยังอาจไม่ประเมินนโยบายที่ได้ดำเนินการไปแล้ว ซึ่งหมายความว่า คนในประเทศจะไม่มีบทเรียนว่านโยบาย ที่ดีสร้างประโยชน์ได้เพียงใด และนโยบายที่ไม่ดีสร้างต้นทุนได้แค่ไหน

นอกจากนี้ นโยบายของรัฐบาลยังมักอ้างอิงแคมเปญหาเสียงในช่วงเลือกตั้ง พรรคการเมืองที่ได้จัดตั้งรัฐบาลมักผลักดันนโยบายที่ใช้หาเสียงให้เป็นนโยบายของประเทศ โดยอ้างอิงความชอบธรรมทางการเมือง

แม้ว่าประชาชนอาจไม่รู้ว่า นโยบายที่แต่ละพรรคเสนอมานั้นมีที่มาที่ไปอย่างไร มีการไตร่ตรองข้อดี-ข้อเสีย (อย่างถูกต้อง) แล้วหรือไม่ ผู้มีส่วนได้และส่วนเสียเป็นใคร และถ้านโยบายสร้างภาระผูกพันทางการคลังให้กับประเทศ ใครต้องรับผิดชอบบ้าง อีกทั้งประชาชนก็อาจไม่ได้เลือกพรรคการเมืองจากนโยบายอีกด้วย

เมื่อเปรียบเทียบกับแนวคิดทางทฤษฎี ที่อ้างอิงความเป็นเหตุเป็นผล การออกแบบนโยบายในโลกความเป็นจริง สร้างความสับสนให้กับประชาชนได้มาก เนื่องจากนโยบายที่มุ่งหวังประโยชน์ทางการเมืองมักผ่านกระบวนการคิดที่หละหลวม นำไปสู่การตั้งคำถามถึงความเหมาะสมของนโยบาย และเจตนาของผู้ออกแบบนโยบาย

และทำให้รัฐบาลต้องเปลี่ยนจุดยืนไปมา ให้เกิดการประนีประนอม จนสามารถผลักดันให้นโยบาย ที่ใช้หาเสียงกลายเป็นนโยบายของประเทศได้

นักเศรษฐศาสตร์เรียกปรากฏ การณ์นี้ว่า “ความไม่แน่นอนของนโยบาย (Policy Uncertainty)” ซึ่งหมายถึง สถานการณ์หรือช่วงเวลาที่ประชาชนรู้ว่า รัฐบาลกำลังจะออกนโยบาย (ใหม่) แต่ไม่แน่ใจรายละเอียดของนโยบาย ไม่เข้าใจวิธีการดำเนินนโยบาย และไม่มั่นใจว่ารัฐบาลจะดำเนินนโยบายดังกล่าวจริงหรือไม่ 

การศึกษาทางเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ (ซึ่งมักใช้ข้อมูลของต่างประเทศ) ระบุว่า ความไม่แน่นอนของนโยบายทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจ และการจ้างงานลดลง ผลกระทบนี้เกิดขึ้นกับนโยบายทุกประเภท ไม่ว่าจะเป็นนโยบายการคลัง นโยบายการค้าระหว่างประเทศ หรือ แม้กระทั่งนโยบายสาธารณสุข 

ความไม่แน่นอนของนโยบายกระทบการเติบโตทางเศรษฐกิจ ผ่านช่องทางหลัก 3 ช่องทาง ช่องทางแรกคือ การลงทุน เมื่อเกิดความไม่แน่นอนของนโยบาย ผู้ผลิตจะชะลอการลงทุนที่ไม่สามารถกู้ต้นทุนคืนได้ (Irreversible Investment) เช่น การซื้อเครื่องจักร และ การขยายโรงงาน เป็นต้น

ช่องทางที่สองคือ ตลาดการเงิน เมื่อนโยบายของรัฐมีความไม่แน่นอน ความเสี่ยงทางการเงินจะเพิ่มขึ้น ผู้ผลิตถือเงินสดมากขึ้น และธนาคารปล่อยเงินกู้น้อยลง ต้นทุน ของการกู้เงินเพื่อการผลิต จึงสูงขึ้น

ช่องทางสุดท้ายคือ พฤติกรรมของผู้ที่ไม่ชอบความเสี่ยง (Risk Aversion) ความไม่แน่นอนของนโยบาย ทำให้ผู้ผลิตที่ไม่ชอบความเสี่ยงเปลี่ยนรูปแบบการลงทุน จากที่เคยลงทุนในโครงการที่มีความเสี่ยงและผลตอบแทนสูง (High Risk, High Return) ไปเป็นโครงการที่มีความเสี่ยงและผลตอบแทนตํ่า (Low Risk, Low Return)

ในขณะเดียวกัน ครัวเรือนที่ไม่ชอบความเสี่ยงก็จะบริโภคน้อยลงและออมมากขึ้น (เผื่อว่าเศรษฐกิจตกตํ่า จะได้มีเงินใช้) กลไกเหล่านี้ส่งผลให้เศรษฐกิจและการจ้างงานชะลอตัว ส่วนผลกระทบจะรุนแรงและกินเวลานานแค่ไหน ก็ขึ้นอยู่กับโครงสร้างและความเข้มแข็งของระบบเศรษฐกิจ

ความแน่นอน คือ ความไม่แน่นอน นโยบายทุกนโยบายล้วนมีความไม่แน่นอนอยู่บ้าง ไม่ว่าจะออกแบบได้ถูกต้องตามหลักวิชาการเพียงใด

บทความนี้จึงไม่ได้สนับสนุนให้รัฐบาลกำจัดความไม่แน่นอนออกไปทั้งหมด เพราะเป็นไปไม่ได้ และ ไม่ได้สนับสนุนให้รัฐบาลเร่งดำเนินนโยบายโดยไม่ฟังเสียงคัดค้านของประชาชน หรือ ผู้เชี่ยวชาญ เพราะการดำเนินนโยบายที่ไม่เหมาะสม ย่อมสร้างความเสียหายได้มากกว่าการ (ยอม) เสียเวลาพิจารณานโยบายอย่างถี่ถ้วน

หากแต่บทความนี้ เสนอให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องลดความไม่แน่นอนของนโยบายลงเท่าที่จะทำได้ ในช่วงก่อนการเลือกตั้ง พรรคการเมืองควรศึกษาผลดี-ผลเสียของนโยบายที่จะใช้ในการหาเสียงอย่างรอบคอบก่อนนำเสนอสู่สาธารณชน

และหากได้รับการเลือกตั้งเป็นรัฐบาลแล้ว ก็ควรเพิ่มช่องทาง ในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการออกแบบนโยบาย เพื่อสนับสนุนให้เกิดการสื่อสารสองทาง (ระหว่างรัฐ กับ ประชาชน) ลดความสับสน และลดต้นทุนของความไม่แน่นอนของนโยบาย…

ทั้งหมดนี้ ควรทำควบคู่ไปกับการเพิ่มความโปร่งใสของการตรวจสอบการดำเนินงานภาครัฐ และการสร้างกระบวนการประเมินนโยบายที่เป็นระบบและเชื่อถือได้ เพื่อให้เกิดความรับผิดรับชอบ (Accountability) และลดโอกาสของการออกนโยบายที่ไม่เหมาะสมของรัฐและสถาบันทาง การเมืองทั้งหมด 

เอกสารอ้างอิง

Cheng, C. H. J., and N., Witvorapong. (2021). Health Care Policy Uncertainty, Real Health Expenditures and Health Care Inflation in the USA. Empirical Economics, 60, 2083–2103.

Witvorapong, N., and C. H. J., Cheng. (2023). Health Care Policy Uncertainty and State-Level Employment. Working Paper (Revise & Resubmit).