เศรษฐกิจนอกระบบของประเทศไทย

เศรษฐกิจนอกระบบ หรือ ที่รู้จักในภาษาอังกฤษว่า "Informal Economy" เป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจอย่างมากในวงการเศรษฐศาสตร์และนโยบายสาธารณะของไทย มาเป็นระยะเวลานาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงปี 2540 ภายใต้การบริหารประเทศของรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ซึ่งได้มีความพยายามในการประเมินมูลค่าและทำความเข้าใจเศรษฐกิจนอกระบบอย่างจริงจัง

แม้ว่าความสนใจในประเด็นนี้จะลดลงไปในช่วงเวลาหนึ่ง แต่เมื่อไม่นานมานี้ อดีตนายกรัฐมนตรี ทักษิณ ชินวัตร ได้หยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาอีกครั้งในการปาฐกถาสาธารณะ ทำให้เรื่องเศรษฐกิจนอกระบบกลับมาอยู่ในความสนใจของสังคมไทยอีกครั้ง

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อนำเสนอมุมมองและการวิเคราะห์เกี่ยวกับเศรษฐกิจนอกระบบในประเทศไทย โดยอาศัยข้อมูลจากงานวิจัยที่ผู้เขียนเคยได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานต่างๆ เช่น สภาวิจัยแห่งชาติ (วช.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) และธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในหลายคราวหลายวาระ

ถ้าแปลคำว่า "เศรษฐกิจนอกระบบ" ตรงตัวที่มาจากคำในภาษาอังกฤษว่า "Informal Economy" มันคือ "เศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ" การใช้คำว่า "นอกระบบ" ในภาษาไทยอาจทำให้เกิดความเข้าใจผิดว่า เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง หรือ ผิดกฎหมาย

แต่ในความเป็นจริงแล้ว เศรษฐกิจนอกระบบเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโดยรวม ที่ดำรงอยู่คู่กับเศรษฐกิจในระบบ เพราะเป็นไปได้ยากมากที่ระบบของเศรษฐกิจจะนับรวมมูลค่าทั้งหมดได้อย่างครบถ้วนสมบูรณ์

ความนอกระบบของเศรษฐกิจจึงมีลักษณะสำคัญ คือ หนึ่ง เป็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ไม่ถูกบันทึก หรือ วัดมูลค่าอย่างเป็นทางการ สอง มักเป็นการแลกเปลี่ยนสินค้า หรือ บริการในระดับชุมชน หรือครัวเรือน สาม เป็นการแลกเปลี่ยนไม่ผ่านระบบตลาด ที่เป็นทางการหรือ ระบบการเงินมาตรฐาน และ สี่ อาจรวมถึงกิจกรรมที่ไม่ได้มีการใช้เงินเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยน

อันที่จริงเศรษฐกิจนอกระบบ มีรากฐานมาจากกิจกรรมพื้นฐานของมนุษย์ตั้งแต่ยุคแรกเริ่มของสังคม เช่น การล่าสัตว์ การเก็บพืชผล การเลี้ยงดูครอบครัว และกิจกรรมสันทนาการต่างๆ แม้ในยุคที่ยังไม่มีระบบเงินตรา กิจกรรมเหล่านี้ก็ถือเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ

เมื่อสังคมมนุษย์มีการขยายตัวและซับซ้อนมากขึ้น เกิดระบบการปกครองและการจัดการชุมชน จึงเริ่มมีความจำเป็นในการวัดมูลค่า และรวบรวมข้อมูลทางเศรษฐกิจ นำไปสู่การพัฒนาระบบการวัดค่าและการแลกเปลี่ยนที่เป็นมาตรฐาน อย่างไรก็ตาม กิจกรรมทางเศรษฐกิจบางส่วนยังคงอยู่นอกระบบการวัดมูลค่าอย่างเป็นทางการ

สำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทย เศรษฐกิจนอกระบบมีความสำคัญมากต่อการพัฒนา เนื่องจากมูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบเป็นแหล่งรายได้ และการจ้างงานสำหรับประชาชนจำนวนมาก ทั้งในชุมชนชนบทและในเขตเมือง

เศรษฐกิจนอกระบบจึงมีส่วนช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมโดยเปิดโอกาสให้ผู้ที่อาจไม่สามารถเข้าถึงระบบเศรษฐกิจที่เป็นทางการได้มีช่องทางในการสร้างรายได้ได้ จนไปถึงการสนับสนุนการพึ่งพาตนเองของชุมชนและเสริมสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานราก

แม้ว่าเศรษฐกิจนอกระบบจะมีความสำคัญ แต่ก็สร้างความท้าทายให้กับภาครัฐในการบริหารจัดการหลายเรื่อง เช่น การวัดมูลค่าที่แท้จริงของเศรษฐกิจประเทศโดยรวมทำได้ยาก เนื่องจากไม่สามารถนับรวมมูลค่าจากเศรษฐกิจนอกระบบได้อย่างครบถ้วน 

การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจและสังคมทำได้ยากขึ้น เนื่องจากขาดข้อมูลที่ครบถ้วนและแม่นยำ และการจัดเก็บภาษีและการกระจายทรัพยากรของรัฐอาจไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เนื่องจากไม่มีข้อมูลของกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั้งหมด

มูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบของไทยมีขนาดใหญ่มาก เมื่อเปรียบเทียบกับมูลค่าเศรษฐกิจโดยรวม จากการประเมินโดยองค์กรระหว่างประเทศหลายแห่ง พบว่า เศรษฐกิจนอกระบบของไทยมีมูลค่าประมาณร้อยละ 40-60 ของ GDP ซึ่งถือว่าสูงมาก และเท่ากับว่า มูลค่าเศรษฐกิจที่ไม่ถูกวัดของประเทศไทย คิดเป็นประมาณครึ่งหนึ่งของมูลค่าเศรษฐกิจที่วัดได้ และมูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบของไทยดังกล่าวสูงติดอันดับ 1 ใน 5 ของโลกมาเกือบตลอด

สำหรับวิธีการวัดมูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบ องค์กรระหว่างประเทศแต่ละแห่ง อาจจะมีหลักการวัดมูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบที่แตกต่างกัน แต่ในภาพรวมแล้วแนวทางหลักในการวัดมูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบแบ่งได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่

หนึ่ง เศรษฐกิจนอกระบบตามแนวทางขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) มุ่งเน้นไปที่การวัดเศรษฐกิจที่อยู่นอกระบบตลาด ซึ่งรวมถึงธุรกิจขนาดเล็กที่ไม่ได้จดทะเบียน เช่น หาบเร่ แผงลอย ร้านค้าขนาดเล็ก การรับงานมาทำที่บ้าน การรับจ้างอิสระบางส่วน หรือ ธุรกิจที่ผิดกฎหมาย หรือ กึ่งผิดกฎหมาย มูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบ ที่มีการวัดตามแนวทางนี้จะอยู่ที่ประมาณร้อยละ 40-60 ของ GDP

สอง เศรษฐกิจนอกระบบตามแนวทางขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) มุ่งเน้นการวัดเศรษฐกิจนอกระบบผ่านมุมมองของแรงงาน หรือ มูลค่าเศรษฐกิจที่เกิดจากแรงงานที่ไม่ได้รับการคุ้มครองสภาพการทำงาน โดยของไทยจะพิจารณาจากมูลค่าที่เกิดจากแรงงานที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม 

ในกรณีของประเทศไทย แม้จะไม่มีการวัดมูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบโดยตรงตามแนวทางนี้ แต่มีการประมาณการว่าแรงงานนอกระบบมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 40 ของกำลังแรงงานทั้งหมด ซึ่งก็อาจคาดการณ์ได้ว่า มูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบน่าจะสูงมากเช่นกัน

สาม แนวทางของธนาคารโลก โดยธนาคารโลกได้ให้ความสนใจกับเศรษฐกิจนอกกฎหมาย เช่น การค้ายาเสพติด การพนัน การค้าบริการทางเพศ การค้ามนุษย์ การค้าอาวุธ หรือ การค้าของเถื่อน 

ทั้งนี้ มูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบในส่วนนี้ อาจมีความแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ เพราะขึ้นอยู่กับว่ากฎหมายของประเทศนั้น อนุญาตกิจกรรมทางเศรษฐกิจประเภทใดบ้าง ในประเทศไทย เคยมีการวัดมูลค่ารวมของเศรษฐกิจนอกกฎหมาย เมื่อประมาณ 20 ปีก่อน เฉพาะมูลค่าของการพนัน การค้าบริการทางเพศ และการค้ายาเสพติด พบว่า อยู่ที่ประมาณร้อยละ 10 ของ GDP ในเวลานั้น

สำหรับแนวโน้มในอนาคตนั้น ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีในปัจจุบันน่าจะทำให้การวัดมูลค่า และติดตามการใช้จ่ายในเศรษฐกิจนอกระบบทำได้ง่ายขึ้นและมีต้นทุนต่ำลง เช่น การใช้ e-wallet  QR code หรือ digital payment ซึ่งในด้าน

หนึ่ง อาจช่วยให้การหมุนเวียนของเงินนอกระบบเศรษฐกิจสามารถเข้าสู่ในระบบที่ภาครัฐมองเห็นได้ ทำให้ภาครัฐสามารถพัฒนานโยบายที่ตรงเป้าหมายจากการเข้าใจพฤติกรรมการบริโภคและการใช้จ่ายของประชาชน จนนำไปสู่การออกแบบนโยบายที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ดียิ่งขึ้น

แต่ในอีกด้านหนึ่ง ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีเหล่านี้ ก็อาจทำให้การรั่วไหลของเงินจากในระบบออกไปนอกระทำได้ง่ายขึ้น รวมไปถึงการหมุนเวียนของเงินนอกระบบก็ทำได้ง่ายขึ้นเช่นกัน ก็จะยิ่งทำให้ข้อมูลที่เราจัดเก็บได้ไม่สะท้อนสภาพความเป็นจริงมากขึ้นไปอีก และนำไปสู่ความไม่เป็นธรรมของธุรกิจที่ผ่านกระบวนการทางกฎหมายอย่างถูกต้องในระบบ กับธุรกิจที่ประกอบกิจการโดยใช้โอกาสของส่วนรั่วไหลนอกระบบเพิ่มขึ้นไปอีก

ดังนั้น เศรษฐกิจนอกระบบจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะในแง่ของการทำความเข้าใจพฤติกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชนรากหญ้าและการวางแผนนโยบายเศรษฐกิจที่มีประสิทธิภาพ การพัฒนาวิธีการวัดมูลค่าและติดตามการเคลื่อนไหวของเศรษฐกิจนอกระบบจะช่วยให้การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นไปอย่างครอบคลุม เป็นธรรมและยั่งยืนมากขึ้นในระยะยาว