เศรษฐกิจนอกระบบคืออะไร?

เศรษฐกิจนอกระบบ เคยเป็นประเด็นที่ได้รับการจับตามองของสังคมมาแล้วช่วงหนึ่ง โดยเฉพาะในช่วงปี 2540 ยุคของ รัฐบาล นายทักษิณ ชินวัตร ในขณะนั้นมีความพยายามที่จะดำเนินการวัดและประเมินมูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบ รวมถึงมีความพยายามทำความเข้าใจระบบเศรษฐกิจนอกระบบในบริบทของประเทศไทย

ซึ่งวัตถุประสงค์หลักในขณะนั้น คือ การนำเศรษฐกิจนอกระบบซึ่งเป็นมิติทางเศรษฐกิจที่ภาครัฐ ไม่สามารถมองเห็นได้ชัดเจนเข้ามาสู่ในระบบ เพื่อให้สามารถวัดมูลค่าทางเศรษฐกิจของประเทศไทยได้อย่างถูกต้องและช่วยให้ภาครัฐสามารถกำหนดนโยบายที่มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น 

ประเด็นเศรษฐกิจนอกระบบได้หายไปจากความสนใจทั้งในวงวิชาการ และสังคมไทย เป็นระยะเวลานาน กระทั่งเมื่อไม่นานมานี้ อดีตนายกรัฐมนตรี ทักษิณ ชินวัตร ได้กล่าวถึงเศรษฐกิจนอกระบบอีกครั้งในการแสดงปาฐกถาในเวทีสาธารณะ ส่งผลให้ประเด็นนี้กลับมาอยู่ในความสนใจของสังคมไทยอีกครั้งหนึ่ง

ในทางวิชาการ คำว่า “เศรษฐกิจนอกระบบ” มาจากคำในภาษาอังกฤษว่า “informal economy” ซึ่งหากแปลตรงตัวคำนี้มิได้หมายถึงเพียงแค่ "นอกระบบ" แต่หมายถึงระบบเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ ส่วน “เศรษฐกิจในระบบ” หรือ “formal economy” หมายถึง ระบบเศรษฐกิจที่เป็นทางการ 

ทั้งนี้ระบบเศรษฐกิจของทุกประเทศต้องประกอบขึ้นจากระบบเศรษฐกิจทั้งสองแบบ หรือถ้าจะอธิบายให้เข้าใจได้ง่ายขึ้น คำว่า “เศรษฐกิจในระบบ” หมายถึง เศรษฐกิจที่สาธารณะสามารถมองเห็นได้ วัดผลได้ และนับรวมได้ ซึ่งเรามักจะพูดถึง GDP ส่วน “เศรษฐกิจนอกระบบ” หมายถึง เศรษฐกิจที่ไม่สามารถนับ ไม่สามารถมองเห็นหรือยากที่จะรับรู้ 

หากย้อนกลับไปพิจารณาในอดีตอันเป็นช่วงเริ่มต้นของมนุษยชาติ การดำรงชีวิตในยุคแรกประกอบด้วยกิจกรรมต่าง ๆ อาทิ การล่าสัตว์ การเก็บพืชพันธุ์ การเลี้ยงดูครอบครัว และกิจกรรมนันทนาการ ถึงแม้จะยังไม่มีระบบเงินตรา แต่กิจกรรมเหล่านี้ล้วนเป็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั้งสิ้น 

ต่อมาเมื่อสังคมมนุษย์ขยายตัว มีความซับซ้อนมากขึ้น มีระบบการปกครองทั้งในระดับชุมชน ท้องถิ่น และระดับประเทศ จึงเริ่มมีการพัฒนาระบบการวัดค่าและรวบรวมข้อมูล โดยระบบการวัดค่าจำเป็นต้องประกอบด้วยปัจจัยสำคัญ ได้แก่ มาตรฐานการชั่งตวงวัดที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนที่เป็นที่ยอมรับร่วมกัน 

ดังนั้น เมื่อใดก็ตามที่มีเกณฑ์การวัดที่ตรงกันและมีสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนร่วมกัน กิจกรรมการแลกเปลี่ยนที่เกิดขึ้นนั้น ย่อมจะถูกบันทึกเข้าสู่ระบบ เช่น เมื่อมีการนำสินค้าไปจำหน่ายในตลาด มีการชั่งตวงวัด นับจำนวนอย่างชัดเจน และมีการแลกเปลี่ยนเป็นเงิน หรือสินค้าอื่น กิจกรรมเหล่านี้จะถูกบันทึกและรับรู้โดยภาครัฐ   

ในขณะเดียวกัน ก็ยังคงมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ดำเนินการโดยชุมชนหรือบุคคล เช่น การแลกเปลี่ยนผลผลิตระหว่างเพื่อนบ้าน การปลูกพืชผักเพื่อการบริโภคในครัวเรือน หรือ ธุรกิจขนาดเล็กในชุมชนที่ทำการแลกเปลี่ยนโดยไม่ผ่านตลาดอย่างเป็นทางการ กิจกรรมเหล่านี้ยากต่อการตรวจสอบหรือบันทึก อันเป็นที่มาของคำว่า "เศรษฐกิจนอกระบบ" 

นั่นหมายความว่า มูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบของประเทศหนึ่ง ๆ จะสูงหรือต่ำนั้น อาจไม่ได้สะท้อนถึงขนาดของระบบเศรษฐกิจนอกระบบที่แท้จริง แต่ขึ้นอยู่กับความสามารถของรัฐในการวัดมูลค่าทางเศรษฐกิจนอกระบบ และลักษณะความสัมพันธ์ของบุคคลในชุมชน ซึ่งอาจเลือกทำการแลกเปลี่ยนระหว่างกันโดยตรงแทนที่จะผ่านตลาดอย่างเป็นทางการ

เศรษฐกิจนอกระบบครอบคลุมกิจกรรมหลากหลายประเภทและมีนิยามที่ค่อนข้างกว้าง หากพิจารณานิยามของเศรษฐกิจนอกระบบตามนิยามของ องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ซึ่งเป็นความหมายที่กว้างที่สุด โดยเศรษฐกิจนอกระบบ หมายถึง กิจกรรมที่อยู่นอกระบบตลาด เช่น ธุรกิจขนาดเล็กที่ไม่ได้จดทะเบียน อาทิ ร้านค้ารายย่อย หาบเร่แผงลอย หรือ การรับงานมาทำที่บ้าน 

นอกจากนี้ ยังรวมถึงธุรกิจผิดกฎหมาย เช่น มอเตอร์ไซค์รับจ้างที่ไม่ได้รับอนุญาต และธุรกิจที่ไม่ผ่านการขึ้นทะเบียนใด ๆ กิจกรรมเหล่านี้ยังครอบคลุมการผลิตและการแลกเปลี่ยนสินค้าในครัวเรือน เช่น การปลูกพืช หรือ ผลไม้เพื่อแลกเปลี่ยนกับเพื่อนบ้าน ซึ่งแม้จะไม่มีการใช้เงินตรา แต่ยังถือว่ามีมูลค่าทางเศรษฐกิจ

หากพิจารณามูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบ ตามนิยามของ OECD หน่วยงานระหว่างประเทศประมาณการว่า เศรษฐกิจนอกระบบของประเทศไทยน่าจะมีมูลค่าประมาณ 40-60% ของ GDP

นั่นหมาย ความว่า มูลค่าเศรษฐกิจของไทยถูกวัดได้ต่ำกว่าความเป็นจริงประมาณครึ่ง หรือกล่าวได้ว่า ที่ผ่านมาความสามารถในการบริหารจัดการเศรษฐกิจของรัฐ ทำได้เฉพาะเศรษฐกิจที่เป็นทางการและยังมีช่องว่างของความสามารถในการบริหารจัดการเศรษฐกิจของรัฐที่ยังทำได้ไม่ดีนัก อยู่อีกประมาณ 50% เลยทีเดียว

องค์กรแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) มองเศรษฐกิจนอกระบบในมุมมองของแรงงาน โดยให้นิยามของเศรษฐกิจนอกระบบว่า หมายถึง มูลค่าทางเศรษฐกิจที่ผลิตจากแรงงาน ที่ไม่อยู่ในระบบการคุ้มครองแรงงานของแต่ละประเทศ

                               

ด้วยนิยามนี้ เศรษฐกิจนอกระบบของไทย จะหมายถึง มูลค่าทางเศรษฐกิจที่เกิดจากแรงงานที่ไม่อยู่ในระบบประกันสังคม ซึ่งแรงงานไทยที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคมมีอยู่ประมาณ 40-50% ของแรงงานทั้งหมด นั่นหมายความว่า ถึงแม้จะมองในมิติของแรงงาน มูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบของไทยก็ยังมีมูลค่าที่สูงมาก 

ส่วนธนาคารโลก ได้ให้นิยามของเศรษฐกิจนอกระบบว่า หมายถึง เศรษฐกิจที่ผิดกฎหมายหรือธุรกิจสีเทา เช่น การค้ายาเสพติด การพนัน การค้าบริการทางเพศ หรือ การค้ามนุษย์ แม้กิจกรรมเหล่านี้มีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูง แต่ยังไม่มีการประเมินที่เป็นระบบในประเทศไทย ในอดีตเคยมีการวัดข้อมูลที่รวมเฉพาะในส่วนของการพนัน การค้าบริการทางเพศ และ ยาเสพติด พบว่ามีมูลค่าประมาณร้อยละ 10 ของ GDP 

ในปัจจุบัน แม้ว่าเศรษฐกิจนอกระบบจะไม่ได้เป็นประเด็นที่ถกเถียงในวงกว้าง แต่บทบาทของเศรษฐกิจนอกระบบ กลับมีความสำคัญเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา เช่น ประเทศไทย อย่างน้อยในสองประเด็นหลัก คือ 

ประเด็นที่หนึ่ง : ความเชื่อมโยงระหว่างเศรษฐกิจนอกระบบกับประชากรรากหญ้า เศรษฐกิจนอกระบบมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับหน่วยการผลิตขนาดเล็ก และประชากรผู้มีรายได้น้อย ซึ่งส่วนใหญ่ไม่สามารถเข้าถึงระบบตลาดที่มีโครงสร้างอย่างเป็นทางการได้อย่างมีประสิทธิภาพ

การดำเนินธุรกรรมผ่านร้านค้าในตลาดที่ไม่ต้องเสียภาษีหรือ ไม่มีระบบการกำกับดูแลที่ซับซ้อน มักสะดวกกว่าการซื้อขายผ่านช่องทางที่เป็นทางการ เช่น ร้านค้าที่จดทะเบียนและมีการเสียภาษี

การทำความเข้าใจมูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบ จะช่วยให้สามารถวิเคราะห์เศรษฐกิจในระดับรากหญ้าได้ดีขึ้น รวมถึงการติดตามกระแสการหมุนเวียนของเงินทุน ที่เกิดจากประชาชนกลุ่มนี้ ซึ่งเป็นมูลค่าทางเศรษฐกิจที่ไม่ได้ถูกรวมอยู่ในตัวเลข GDP อย่างสมบูรณ์

ประการที่ 2: ผลกระทบต่อการวางแผนเศรษฐกิจมหภาค หากสามารถวัดมูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบได้อย่างมีประสิทธิภาพ การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคของภาครัฐ ก็จะมีความแม่นยำมากขึ้น

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ โครงการ Digital Wallet หากโครงการนี้ถูกออกแบบมาให้ใช้เงินที่ได้รับมาเฉพาะ กับการใช้จ่ายในร้านค้าขนาดเล็ก และกิจกรรมภายในท้องถิ่นเท่านั้น เงินหมุนเวียนที่เกิดขึ้นอาจไม่ปรากฏชัดใน GDP เพราะการซื้อขายระดับย่อยอาจไม่ถูกนับรวมอยู่ในระบบ

แต่ประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ จะส่งผลต่อคนในชุมชน และส่งผลโดยตรงต่อการพัฒนาท้องถิ่น การเติบโตของ GDP จากการอุดหนุนของภาครัฐจากโครงการนี้ไม่ได้หายไปไหน แต่จะมองไม่เห็น และไม่ปรากฏในการเติบโตทางเศรษฐกิจ 

แต่ในอีกมุมหนึ่ง หากรัฐกำหนดให้ Digital Wallet ใช้ได้เฉพาะกับร้านค้าที่จดทะเบียนและเสียภาษี เงินที่ภาครัฐใช้จ่ายไปทั้งหมดมีโอกาสที่จะถูกวัดโดยค่าของ GDP อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย มูลค่าของ GDP เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ เพราะธุรกรรมที่ดำเนินการจะสามารถติดตามและบันทึกได้เต็มจำนวน 

อย่างไรก็ตาม นโยบายลักษณะนี้อาจส่งผลให้ผู้ค้ารายย่อยเสียโอกาสทางธุรกิจ และลดการหมุนเวียนของเงินทุนในกลุ่มประชากรรากหญ้า 

สำหรับมุมมองในประเด็นบทบาทของเทคโนโลยีในเศรษฐกิจนอกระบบนั้น ปัจจุบันหลายประเทศเริ่มให้ความสำคัญกับเศรษฐกิจนอกระบบมากขึ้น สาเหตุหลักมาจากความก้าวหน้าของเทคโนโลยี ที่ทำให้การติดตามและประเมินมูลค่ากิจกรรมทางเศรษฐกิจนอกระบบสามารถดำเนินการได้ด้วยต้นทุนที่ลดลง อาทิ การใช้ e-Wallet การชำระเงินผ่าน QR Code หรือการก้าวเข้าสู่ Cashless Society  

ระบบดิจิทัลเหล่านี้ ช่วยให้การหมุนเวียนของเงินสามารถตรวจสอบได้ เช่น การใช้ e-Banking หรือ การออกแบบแอปพลิเคชันของภาครัฐ เพื่อสนับสนุนประชาชนด้วยคูปอง หรือ Voucher ซึ่งช่วยให้รัฐสามารถติดตามการใช้จ่าย และเข้าใจพฤติกรรมการบริโภคของผู้มีรายได้น้อยได้อย่างละเอียด  

ตัวอย่างเช่น ในโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หากมีการติดตามการใช้จ่ายอย่างเหมาะสม และได้รับยินยอมจากประชาชน จะช่วยให้ภาครัฐสามารถรวบรวมข้อมูลจำนวนมาก เกี่ยวกับรายจ่ายของประชาชนกลุ่มเป้าหมาย เพื่อออกแบบนโยบายที่ตอบสนองความต้องการของผู้มีรายได้น้อยได้ตรงจุด เช่น ระบุพื้นที่ที่ต้องการการสนับสนุนเพิ่มเติม หรือสินค้าที่เป็นความจำเป็นเร่งด่วนของประชาชนในแต่ละพื้นที่ 

เศรษฐกิจนอกระบบไม่เพียงแค่เกี่ยวข้องกับการดำรงชีวิตของประชาชนผู้มีรายได้น้อย แต่ยังส่งผลโดยตรงต่อความสามารถของรัฐ ในการบริหารจัดการเศรษฐกิจโดยรวมด้วย

และถึงแม้ว่าจะยังไม่มีการประเมินมูลค่าของเศรษฐกิจนอกระบบในประเทศไทย แต่จากการประมาณการของหน่วยงานระหว่างประเทศ ที่รายงานว่า ประเทศไทยติด 1 ใน 5 ของประเทศที่มีมูลค่าเศรษฐกิจนอกระบบสูงที่สุดในโลกอย่างต่อเนื่อง  

ดังนั้น การให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการเศรษฐกิจนอกระบบอย่างถูกต้อง เป็นเรื่องสำคัญและเป็นเรื่องเร่งด่วนของทุกรัฐบาล ที่ควรจะเข้ามาทำความเข้าใจ และยกระดับชีวิตความเป็นอยู่ของคนไทยทั้งหมดให้ดีขึ้น ผ่านการบริหารจัดการเศรษฐกิจนอกระบบ 

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องกับเงินดิจิทัล การช้อปปิ้งออนไลน์ การซื้อของผ่านอินเทอร์เน็ต