ปรับโครงสร้างภาษียาสูบ ให้ตอบโจทย์รอบด้าน

เมื่อเดือนที่ผ่านมาทั้งกรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลัง ต่างออกมาประกาศแนวทางการปรับโครงสร้างภาษียาสูบ โดยยึดกรอบ 4 ด้านซึ่งต้องนำมาเป็นหลักการสำคัญในการพิจารณา ซึ่งในบทความนี้ผมขอใช้กรอบ 4 ประการดังกล่าวในการวิเคราะห์ ดังนี้

ประการที่ (1) รายได้รัฐ ตั้งแต่การขึ้นภาษีบุหรี่เมื่อเดือน ก.ย. 2560 รัฐเก็บภาษีสรรพสามิตยาสูบได้น้อยลงอย่างต่อเนื่อง จาก 68,603 ล้านบาท ในปี 2560 เหลือ 68,548 ล้านบาท, 67,410 ล้านบาท และ 62,905 ล้านบาท ตามลำดับ ในปี 2561, 2562 และ 2563 ปัญหาเกิดจากการปรับขึ้นภาษีบุหรี่จนสูงมาก แต่กลับเก็บภาษีสินค้าทดแทนกัน เช่น ยาเส้น ในอัตราที่แตกต่างกันมาก

และการเก็บภาษีบุหรี่หลายอัตรา คนสูบบุหรี่จึงหันไปซื้อสินค้าทดแทนอื่น โดยเฉพาะยาเส้น ซึ่งราคาถุงละ 15 บาท ภาษีแค่ห่อละ 3 บาทเทียบกับบุหรี่ที่เสียภาษีประมาณ 35 ต่อซอง ขณะเดียวกันคนส่วนใหญ่ที่เคยสูบบุหรี่ตลาดบนและเสียภาษีร้อยละ 40 ก็หนีไปสูบบุหรี่ราคาถูกซองละ 60 บาทกันหมด ส่งผลให้รายได้สรรพสามิตหายไปซองละประมาณ 25 บาท

(2) เรื่องผลกระทบต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมยาสูบ กลุ่มที่ได้รับผลกระทบอย่างหนักจากการปรับภาษีเมื่อปี 2560 คือ ชาวไร่ยาสูบที่ถูกการยาสูบแห่งประเทศไทยลดโควตาเพาะปลูกลงจากเดิมครึ่งหนึ่งมา 3 ปีติดต่อกัน เนื่องจากยอดขายบุหรี่การยาสูบฯ ลดลง จากการแบ่งอัตราภาษีบุหรี่เป็น 2 ขั้นและภาระภาษีบุหรี่ก็ตั้งไว้จนสูงมาก จนการยาสูบฯ ยอดขายลดลงร้อยละ 35 และกำไรหดตัวลงมาก เพราะต้องเผชิญกับการแข่งขันราคาอย่างหนัก

ในด้าน (3)  บุหรี่เถื่อน ซึ่งองค์การอนามัยโลกชี้ว่ามีต้นตอมาจากอุปสงค์อุปทาน เพราะหากราคาบุหรี่ถูกกฎหมายสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ผู้บริโภคก็จะเปลี่ยนไปหาสินค้าทดแทนราคาถูกกว่า ทำให้อุปสงค์บุหรี่เถื่อนเพิ่มขึ้น หากรัฐมีการบังคับใช้กฎหมายเข้มแข็ง ก็จะยับยั้งอุปทานบุหรี่เถื่อนได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ดี การบังคับใช้กฎหมายของประเทศไทยยังไม่เข้มแข็งนัก ขณะเดียวกันก็ยังคงมีปัญหาคอรัปชั่น โดย Corruption Perception Index 2019 จัดประเทศไทยอยู่ในอันดับที่ 101 จากทั้งหมด 198 ทั่วโลกการขึ้นภาษีบุหรี่จึงต้องคำนึงถึงความสามารถในการบังคับใช้กฎหมายปราบปรามบุหรี่เถื่อนในประเทศด้วย

และสุดท้าย (4) นโยบายสาธารณสุข ที่ตั้งเป้าลดอัตราการสูบบุหรี่เหลือร้อยละ 14 ภายในปี 2570 แต่ที่ผ่านมาเราเน้นเก็บภาษีตามมูลค่าเป็นหลัก ผู้ประกอบการบุหรี่จึงพยายามออกสินค้าราคาถูกมาเพื่อลดภาระภาษีและให้สามารถแข่งขันได้ นอกจากนี้ ยังมียาเส้นซึ่งเป็นสินค้าทดแทนที่ราคาต่ำกว่าถึง 4 เท่าเป็นอย่างน้อย ทำให้ทุกครั้งที่รัฐขึ้นภาษีบุหรี่ ยาเส้น บุหรี่เถื่อนและบุหรี่ราคาถูกขายได้มากขึ้น อัตราผู้สูบบุหรี่จึงยังทรงตัวอยู่ที่ร้อยละ 19-20 มาตั้งแต่ปี 2556

ผมเล็งเห็นความจำเป็นในการขึ้นภาษียาสูบและย้ำเสมอว่าการขึ้นภาษีควรกระทำโดยคำนึงถึงความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจและการเมือง นโยบายสาธารณะต้องเป็นที่ยอมรับและมีความชอบธรรม ดังนั้น จึงมีข้อเสนอแนะในการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ 4 ข้อหลัก ได้แก่

1.การขึ้นภาษีควรทำแบบค่อยเป็นค่อยไป ให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและกำลังซื้อของผู้บริโภค ซึ่งนอกจากจะไม่เพิ่มแรงจูงใจให้คนหันมาสูบหรือค้าขายบุหรี่เถื่อนมากขึ้นแล้ว ยังจะช่วยเพิ่มรายได้รัฐและลดแรงต่อต้านทางการเมืองได้ ทั้งนี้ องค์การอนามัยโลกเคยเผยแพร่คู่มือการกำหนดภาษีบุหรี่เมื่อปี 2553 มีคำแนะนำตอนหนึ่งระบุว่า “รัฐบาลจะพบว่ามันเป็นไปได้จริงทางการเมืองในการขึ้นภาษี...ทีละเล็กทีละน้อย เมื่อมีความตระหนักรู้ด้านสุขภาพมากขึ้น” ตัวอย่างประเทศที่มีการมีการใช้วางแผนภาษียาสูบแบบนี้ ได้แก่ อังกฤษ ออสเตรีย นิวซีเลนด์ รัสเซีย และฟิลิปปินส์ เป็นต้น

2.การขึ้นภาษีไม่ควรสร้างภาระภาษีที่สูงจนเกินไป เพราะจะกระทบต่อความยั่งยืนด้านรายได้รัฐ และอุตสาหกรรมยาสูบโดยเฉพาะการยาสูบฯ ที่ยังมีรัฐเป็นเจ้าของและผูกขาดการผลิตบุหรี่ในประเทศ อีกทั้งไม่ก่อให้เกิดความสัมฤทธิ์ผลของนโยบายสาธารณสุขได้ โดยภาระภาษีไม่ควรเกินร้อยละ 75 ของราคาขายปลีก ซึ่งเป็นระดับที่องค์การอนามัยโลกแนะนำไว้

3.การขึ้นภาษีควรกำหนดเป็นแผนและระยะเวลาที่ชัดเจนในการปิดหรือลดช่องว่างภาษีสำหรับยาสูบประเภทต่างๆ โดยสำหรับบุหรี่ก็ควรค่อยๆ ยุบอัตราภาษีให้เหลือขั้นอัตราเดียวในที่สุด และยาเส้นก็ต้องขึ้นภาษีอย่างต่อเนื่องเพื่อลดช่องว่างภาษีให้ได้

4.มีการช่วยเหลือให้ชาวไร่ยาสูบปรับตัวไปปลูกพืชทดแทนอื่นได้อย่างเป็นรูปธรรม โดยอาจนำเงินที่ได้บางส่วนจากการเก็บภาษียาสูบที่นำไปรณรงค์ให้คนเลิกบุหรี่มาช่วยสนับสนุนชาวไร่ยาสูบปรับเปลี่ยนอาชีพ และรัฐบาลสามารถดำเนินการขึ้นภาษีในระยะยาวได้อย่างราบรื่นตามแผนการปรับขึ้นภาษียาสูบที่ได้กำหนดไว้ล่วงหน้า