Negative Income Tax ภาษีคนขยัน แก้จน ลดความเหลื่อมล้ำ
หนึ่งในแนวคิดที่น่าสนใจและถูกหยิบยกมาพูดถึงอยู่เสมอคือ "Negative Income Tax" หรือ NIT ซึ่งเป็นเสมือน "เหล้าเก่าในขวดใหม่" ที่ยังคงไม่เคยได้รับการนำมาใช้อย่างจริงจังในประเทศไทย แม้จะผ่านมากว่าทศวรรษแล้วก็ตาม
เมื่อปี 2556 สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง เคยทำการวิจัยการศึกษาแนวทางการนำ Negative Income Tax มาใช้ในประเทศ
งานวิจัยชิ้นนี้ ได้วิเคราะห์ถึงข้อจำกัดการแก้ปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำในกระจายรายได้ของประเทศไทย พบว่า รายจ่ายทางด้านสวัสดิการของรัฐบาลไทยได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและมีแนวโน้มที่จะขยายตัวเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต แต่ด้วยข้อจำกัดเกี่ยวกับฐานข้อมูลของประชากร โดยเฉพาะข้อมูลเกี่ยวกับรายได้ ทำให้รัฐบาลไม่สามารถกำหนดนโยบายแก้ปัญหาความยากจนให้ตรงกลุ่มเป้าหมายได้
งานวิจัยระบุชัดว่า บ่อยครั้งที่รัฐบาลเลือกวิธีการช่วยเหลือคนยากจนและด้อยโอกาสในลักษณะการให้อย่างถ้วนหน้าเท่ากัน แต่การจัดสวัสดิการโดยขาดการตรวจสอบรายได้ของผู้รับประโยชน์ย่อมทำให้รัฐบาลมีภาระรายจ่ายสูงเกินจำเป็น เพราะงบประมาณถูกจัดสรรไปยังผู้ที่ไม่จนจริง
ประกอบกับการที่ระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในปัจจุบันไม่ได้เอื้อประโยชน์ต่อคนจนที่อยู่นอกระบบภาษีเท่าที่ควร
กล่าวคือ คนจนที่อยู่นอกระบบภาษีไม่มีภาระภาษี จึงไม่ได้ใช้สิทธิหักค่าใช้จ่ายและค่าลดหย่อนต่างๆ คนจนเหล่านี้จึงไม่ได้รับประโยชน์จากมาตรการบรรเทาภาระภาษีเท่าเทียมกับผู้ที่อยู่ในระบบภาษี
ต้องยอมรับว่าในแต่ละปีรัฐบาลจัดสรรงบประมาณสวัสดิการ เพื่อดูแลประชาชนเป็นจำนวนมาก ล่าสุดในปีงบประมาณ 2568 มีการจัดสรรวงเงินงบประมาณด้านสวัสดิการที่จะต้องดูแลคนทุกกลุ่มสูงถึง 7.49 แสนล้านบาท หากรวมเงินเดือนครู และบุคลากรทางการแพทย์ เข้าไปด้วย จะทำให้มีวงเงินงบประมาณที่ต้องใช้สูงถึง 9.7 แสนล้านบาท
Negative Income Tax หรือ NIT เป็นแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่เสนอให้มีการผสมผสานระบบภาษีและระบบสวัสดิการเข้าด้วยกัน โดยมีเป้าหมายหลักสองประการ คือ การเพิ่มอุปทานแรงงาน หรือ การเพิ่มระดับอัตราค่าจ้างแรงงาน และการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ
แนวคิดนี้ได้รับความสนใจอย่างมากในหลายประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศ OECD เช่น สหรัฐอเมริกา นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร อิสราเอล ออสเตรเลีย เกาหลีใต้ สวีเดน และแคนาดา รวมถึงสิงคโปร์ และมาเลเซีย ซึ่งเป็นประเทศเพื่อนบ้านของไทยในภูมิภาคอาเซียน
หลักการพื้นฐานของ NIT คือการให้ความช่วยเหลือแก่ผู้มีรายได้น้อยด้วยการจัดสรรเงินโอนให้ โดยใช้ระบบภาษีเป็นเครื่องมือในการระบุตัวผู้ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือ (Targeting for the Poor) วิธีการนี้เป็นการนำเอาการกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับรายได้ (Means Test) มาใช้เป็นเครื่องมือในการตรวจสอบรายได้ เพื่อโอนเงินสดไปยังกลุ่มบุคคลที่ยากจนและสมควรได้รับเงินช่วยเหลืออย่างแท้จริง
ข้อดีของ Negative Income Tax
การนำระบบ NIT มาใช้มีข้อดีหลายประการ ซึ่งอาจเป็นคำตอบสำหรับปัญหาที่ระบบสวัสดิการและภาษีแบบเดิมไม่สามารถแก้ไขได้:
1. การระบุกลุ่มเป้าหมายที่แม่นยำ: NIT ช่วยให้รัฐบาลสามารถระบุตัวผู้ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือได้อย่างแม่นยำมากขึ้น ทำให้การใช้จ่ายงบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงเป้าหมาย
2. การสร้างแรงจูงใจในการทำงาน: ระบบ NIT ออกแบบมาเพื่อส่งเสริมให้ประชาชนทำงานมากขึ้น เนื่องจากยิ่งทำงานมากขึ้น ก็จะได้รับเงินโอนมากขึ้นในช่วงแรก
3. การลดความซ้ำซ้อนของระบบสวัสดิการ: NIT สามารถเข้ามาแทนที่หรือใช้ควบคู่กับระบบสวัสดิการในปัจจุบัน ช่วยลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ
4. การขยายฐานภาษี: การนำ NIT มาใช้จะช่วยวางระบบฐานข้อมูลและพัฒนากลไกในการนำภาคนอกทางการเข้าสู่ระบบภาษี ซึ่งจะช่วยขยายฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้ในระยะยาว
5. การลดต้นทุนในการบริหารจัดการ: NIT มีต้นทุนในการบริหารจัดการ (Administrative Cost) ที่ต่ำกว่าระบบสวัสดิการแบบดั้งเดิม เนื่องจากใช้ระบบภาษีที่มีอยู่แล้วเป็นกลไกหลัก
6. การส่งเสริมการพึ่งพาตนเอง: NIT เป็นการจูงใจให้บุคคลพึ่งพาตนเองมากกว่าการตั้งตารอรับสวัสดิการ เปลี่ยนจากแนวคิด Welfare ไปสู่ Workfare
7. การลดความเหลื่อมล้ำอย่างมีประสิทธิภาพ: การระบุตัวผู้ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือได้อย่างแม่นยำจะช่วยให้รัฐบาลสามารถแก้ไขปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น
จากการศึกษาของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง มีข้อเสนอในการนำ NIT มาประยุกต์ใช้กับประเทศไทย ดังนี้
1. รูปแบบที่เรียบง่าย: ควรเริ่มต้นจากรูปแบบที่ง่าย ไม่ซับซ้อน เนื่องจากประชากรไทยที่มีรายได้น้อยยังมีความรู้ในเรื่องของการยื่นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไม่มากนัก
2. การจ่ายเงินรายบุคคล: การจ่ายเงินโอนควรเป็นรายบุคคล โดยไม่ผูกกับสถานะการสมรส จำนวนบุตร หรือความทุพพลภาพ เพื่อความเรียบง่ายในการบริหารจัดการ
3. กำหนดอายุขั้นต่ำ: ผู้มีสิทธิเข้าโครงการควรมีอายุไม่ต่ำกว่า 15 ปี ซึ่งสอดคล้องกับกฎหมายคุ้มครองแรงงาน
4. การบังคับใช้ทั่วประเทศ: ควรบังคับใช้ NIT ทั่วประเทศภายใต้เงื่อนไขเดียวกัน เพื่อไม่ให้เกิดความลักลั่นระหว่างพื้นที่ต่างๆ
5. การมุ่งเป้าไปที่กลุ่มรายได้ต่ำ: เนื่องจากคนไทยส่วนใหญ่มีรายได้ค่อนข้างต่ำและการกระจายรายได้ไม่ดีเท่าที่ควร การจ่ายเงินโอนควรมุ่งเป้าหมายไปที่กลุ่มคนที่มีรายได้ต่ำ
6. การกำหนดอัตราการจ่ายเงินโอนแบบขั้นบันได: อัตราการจ่ายเงินโอนควรแบ่งเป็น 3 ช่วง คือ ช่วง Phase-in (จ่ายเงินโอนในอัตราที่เป็นบวก), ช่วง Plateau (จ่ายเงินโอนเป็นจำนวนคงที่), และช่วง Phase-out (จ่ายเงินโอนในอัตราที่ลดลง)
งานวิจัยชิ้นนี้ได้เสนอรูปแบบการจ่ายเงินโอนของ NIT สำหรับประเทศไทย ดังนี้
ช่วงที่ 1: ผู้มีเงินได้พึงประเมินต่อปีไม่เกิน 15,000 บาท จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาลในอัตรา 1/3 (หรือร้อยละ 33.3) ซึ่งหมายความว่า ทุกๆ 1 บาทที่ผู้มีเงินได้หามาได้ จะได้รับเงินสมทบจากรัฐบาลอีก 1/3 บาท เช่น สมมติว่า นาย A มีเงินได้พึงประเมินปีละ 12,000 บาท ก็จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาลอีก 4,000 ดังนั้น นาย A จะมีเงินได้ทั้งสิ้น = 12,000 + 4,000 = 16,000 บาท
ช่วงที่ 2: ผู้มีเงินได้พึงประเมินต่อปีเกิน 15,000 บาท แต่ไม่เกิน 30,000 บาท จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาลเป็นจำนวน 5,000 บาท
ช่วงที่ 3: ผู้มีเงินได้พึงประเมินต่อปีเกิน 30,000 บาท แต่ไม่เกิน 50,000 บาท จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาลในอัตราที่ลดลง 1/4 (หรือร้อยละ 25) ซึ่งหมายความว่า ทุกๆ 1 บาทที่หามาได้เพิ่มขึ้น จะทำให้เงินโอนลดลงจากช่วงที่สูงสุด 1/4 บาท เช่น นาย B มีเงินได้พึงประเมินปีละ 40,000 บาท ก็จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาล = 5,000 - [1/4 x (40,000 - 30,000)] = 5,000 - 2,500 = 2,500 บาท จึงมีเงินได้รวมทั้งสิ้น = 40,000 + 2,500 = 42,500 บาท
ช่วงที่ 4: ผู้มีเงินได้พึงประเมินตั้งแต่ 50,000 บาทขึ้นไป จะไม่ได้รับเงินโอนจากรัฐบาลเลย
ผลการศึกษาชี้ว่า เงินโอนจากรัฐบาลจะเป็นแรงจูงใจให้แรงงานทำงานมากขึ้น เพราะหากตัดสินใจไม่ทำงานเลย ก็จะไม่ได้เงินโอนจากรัฐบาลเลย แต่หากตัดสินใจทำงานแล้ว เงินทุกๆ บาทที่ตนเองหามาได้เพิ่มขึ้น ก็จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาลมาสมทบอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งอัตราที่รัฐบาลโอนให้จะค่อยๆ ลดลง และจะหมดลงเมื่อมีเงินได้พึงประเมินเกิน 50,000 บาท
หากนำมาตรการ NIT มาใช้ ผู้มีเงินได้ในช่วงที่ 1 ก็จะมีแรงจูงใจให้ทำงานมากขึ้น เพราะหากตนเองขยันขึ้น ก็จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาลมากขึ้น
ดังนั้น มาตรการ NIT จะสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องแก่กำลังแรงงานให้ต้องขวนขวายทำงานมากขึ้น เพื่อให้หลุดพ้นจากความยากจน โดยใช้งบประมาณไม่มากนักเมื่อเทียบกับงบประมาณที่เกี่ยวกับสวัสดิการด้านอื่นๆ
มาตรการ NIT ตามข้อเสนอดังกล่าว คาดว่าจะใช้งบประมาณทั้งสิ้นประมาณ 7 หมื่นล้านบาท/ปี และจะทำให้จำนวนคนจนในไทยมีจำนวนลดลงอย่างน้อย 2.4 ล้านคน
แม้ว่า NIT จะมีข้อดีหลายประการ แต่การนำมาใช้จริงในประเทศไทยก็ยังคงมีความท้าทายและอุปสรรคสำคัญ ทั้งในเรื่องของ ความซับซ้อนในการปรับเปลี่ยนระบบ การสร้างความเข้าใจกับประชาชน ข้อจำกัดด้านฐานข้อมูล ความกังวลเรื่องภาระงบประมาณ ความท้าทายในการกำหนดอัตราและเกณฑ์ และผลกระทบต่อแรงจูงใจในการทำงาน
แนวคิดนี้อาจกลับมาได้รับความสนใจอีกครั้งในอนาคต โดยเฉพาะในบริบทของการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น: การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการจ้างงานและการเติบโตของเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม ผลกระทบจากการระบาดใหญ่ของโรคติดต่อ และการพัฒนาเทคโนโลยีและระบบข้อมูล
ผู้เขียนเห็นด้วยอย่างยิ่งหากจะมีการตัดสินใจนำ NIT มาใช้หรือไม่อีกครั้ง แต่จะนำมาใช้อย่างไรนั้น จำเป็นต้องอาศัยการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนในสังคม เพื่อร่วมกันออกแบบและพัฒนานโยบายที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำอย่างยั่งยืน