"ยังมีหน่วยงานรัฐอีก 10% พยายามที่จะเขียน TOR ในลักษณะเอื้อประโยชน์ หรือ ล็อกสเปค หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์ ตาม ข้อตกลงคุณธรรม" คือ ต้องเขียน รายงานข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ แต่เราจะไม่เขียนว่าเขาทุจริต เพราะเราไม่ใช่หน่วยงานที่จะไปชี้มูลความผิด จะเขียนแค่ว่าเรามีข้อกังวลใจ ที่เริ่มมีความเสี่ยงทุจริต"
นี่คือเสียงสะท้อนจาก "นายวิชัย อัศรัสกร รองประธานองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) หรือ ACT (Anti-Corruption Organization of Thailand) ให้สัมภาษณ์พิเศษกับ "ฐานเศรษฐกิจ" ในโอกาสส่งท้ายปีเก่าต้อนรับปีใหม่ 2565
เป็นการบอกเล่าถึงภาพรวมประสิทธิ อิทธิฤทธิ์ของ "ข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact)" ที่จากเดิมเป็นเพียงแค่ไอเดียที่นำโมเดลมาจากต่างประเทศ จนปัจจุบันเป็นหนึ่งในกฎหมายที่แทรกซึมอยู่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างโครงการขนาดใหญ่ของประเทศไทย
คุณวิชัยบอกว่า ข้อตกลงคุณธรรม เป็นกลไกที่ต่างประเทศใช้ในการป้องกันทุจริตจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐโดยเฉพาะในหลายประเทศ ซึ่ง "องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International" หรือ TI รวมทั้ง "องค์การสหประชาชาติ" หรือ UN มองว่ากลไกนี้เป็นประโยชน์
โดยปกติการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จะมีเพียง 2 ส่วน คือ หน่วยงานภาครัฐหรือรัฐวิสาหกิจ กับ ผู้เข้าประมูล โดยมี "นักการเมือง" เข้ามามีส่วนร่วมด้วย เรียกว่าสามเส้ามีส่วนร่วมในการประมูล
แต่ข้อตกลงคุณธรรมจะดึงภาคประชาชน เข้ามาเป็น "ผู้สังเกตการณ์ (Observer)" ที่หมายรวมถึง เอกชน อดีตข้าราชการ นักวิชาชีพต่าง ที่ไม่มีส่วนได้เสียจากการประมูล และที่สำคัญคือไม่ได้มาจากใบสั่งนักการเมือง
จุดเริ่มต้นของข้อตกลงคุณธรรม ในไทยเกิดขึ้นใน "ยุคคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช." คือ พ.ศ. 2558 ทั้งที่มีความพยายามนำเสนอรัฐบาลก่อนหน้านั้นแต่ถูกเมินเฉย แต่ยุคคสช.นำมาใช้ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จนถึงปัจจุบันถึง พ.ศ. 2564 ถือว่าได้ผลเกินคาด โดยผู้สังเกตการณ์เข้าไปมีส่วนร่วมนั่งประชุมกับหน่วยงานที่มีการจัดซื้อจัดจ้าง จึงไม่ใช่แค่การรับฟังข้อมูล
"ถ้าผู้สังเกตการณ์พบว่ามีสิ่งที่ผิดปกติก็จะเขียนรายงานที่เรียกว่า ข้อกังวลในของผู้สังเกตการณ์ notification report (NR) เป็นการมีส่วนร่วมอย่างเป็นรูปธรรมที่สุดของภาคประชาชน"
คุณวิชัยเล่าว่า ปี 2558 -2564 มีทั้งหมด 96 โครงการที่อยู่ภายใต้ข้อตกลงคุณธรรม คิดเป็นเงินประมาณกว่า 814,000 ล้านบาท สามารถประหยัดงบประมาณได้ กว่า 150,000 ล้านบาท
และนอกจากโครงการจัดซื้อจัดจ้างแล้วยังมีโครงการในรูปแบบ PPP หรือ โครงการร่วมลงทุนรัฐ - เอกชน ที่ช่วยให้ประหยัดงบประมาณได้อีก 37,000 กว่าล้านบาท ดังนั้นในแง่ตัวเลขของการเงินทั้งจากหน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ และโครงการ PPP เราช่วยประหยัดงบประมาณแผ่นดินได้ชัดเจนมา
"ไม่ใช่ว่าประหยัดเงินอย่างเดียว เพราะเรายังเน้นเรื่องคุณภาพสินค้าและบริการ ภาษาวัยรุ่นเรียกว่าต้องตรงปกด้วย คุณภาพและบริการสำคัญมาก และงบประมาณก็ต้องตามสมควรด้วย"
นอกจากนี้ ผู้เข้าประมูลยังไม่ใช่ผู้ที่เคยประมูลรายเดิมๆเท่านั้น แต่ยังช่วยให้เอกชนรายใหม่ๆเข้ามาแข่งขันได้ด้วย และกระบวนการนี้นักการเมืองแทรกแซงยาก ต่างจากอดีตที่แทรกแซงผ่านข้าราชการ หรือเอกชนที่เข้ามาประมูล ซึ่งเป็นจุดสำคัญ เพราะในอดีตที่ผ่านมาที่มีการทุจริตคอร์รัปชัน มาจากการแทรกแซงของนักการเมือง ทำให้ข้าราชการดีดีทนไม่ไหว แต่ถ้าเขาไม่ทำก็จะมีปัญหากับอนาคตของเขา
ผู้สังเกตการณ์จึงเข้าไปเป็นกันชน ไม่ให้นักการเมืองเข้ามาแทรกแซงได้ ประชาชนก็จะได้ประโยชน์จากตรงนี้ เพราะผู้สังเกตการณ์มีอำนาจตามกฎหมาย มีหน้าที่และมีอำนาจตามกฎหมาย นักการเมืองจะบอกข้าราชการว่าอย่าไปฟังผู้สังเกตการณ์ อันนี้ก็ไม่ได้ เพราะเป็นไปตามกฎหมาย ตามพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง ทำให้ข้าราชการดีดีเขามีที่พิง
"ถ้านักการเมืองสั่งว่า ถ้าคุณไม่เลือกคนนี้ ราคาต้องแบบนี้ สมมติราคาถนน 1 พันล้าน แต่คุณต้องเอาเงินทอน 500 ล้าน ให้เป็น 1,500 ล้านบาท หรือ 2,000 ล้านบาท ถ้าไม่ทำตามคำสั่งก็จะถูกย้าย ถูกกดดัน แต่ข้าราชเขาก็บอกว่าทำไม่ได้ เพราะผู้สังเกตการณ์ดูอยู่ ถ้าทำก็เดือดร้อน อาจจะติดคุกหลังเกษียณ หรือก่อนเกษียณ ดังนั้นกลไกนี้จึงเป็นกลไกที่ปกป้องคนดีให้มีที่ยืน ไม่งั้นก็จะมีแต่คนไม่ดีที่มีที่ยืน ได้รับประโยชน์ และได้รับเงินทอน"
นอกจากตัวเลขการเงินที่ประหยัดแล้ว ก็ไม่ได้หมายถึงว่าจะมีการทุจริตกันเสมอไป ก็ต้องแยกเป็นสองส่วนคือ
ดังนั้นข้อตกลงคุณธรรมจะแก้ปัญหาในแง่ของการเสริมประสิทธิภาพภาครัฐด้วย เพราะโลกในการแข่งขัน เอกชนพัฒนาไปไกลแล้ว ภาคประชาชนมีความตื่นตัว แต่ภาครัฐยังมีปัญหาเรื่องประสิทธิภาพ
ข้าราชการมีความเข้าใจในข้อตกลงคุณธรรมากกว่าอดีตหรือไม่?
ในแง่ของหน่วยงานราชการที่เข้าร่วมข้อตกลงคุณธรรม 100 กว่าหน่วยงานมีความเข้าใจดีมากขึ้น ตอนเริ่มแรกปี 58 ต่างคนต่างงง ว่าจะเข้ามาตรวจสอบ หรือมาจับผิดฉันหรอ ตอนนี้ผ่านมา 8 ปี ต้องแยกเป็นหน่วยงานที่เข้าใจและยังไม่เข้าใจ แต่ขอไม่เปิดเผยว่าหน่วยงานใดบ้าง
"แต่เราต้องทำงานในเชิงรุก ไม่ใช่ว่าปล่อยให้มีการทุจริตกันแล้วสุดท้ายเราต้องเสียเวลา เสียงบประมาณ ในการตามจับตามฟ้อง กว่าจะฟ้องกันได้ก็สิบกว่าปี บางครั้งผู้ถูกฟ้องเสียชีวิดไปแล้วคดีก็ยังไม่จบ ดังนั้นใน 90% เขารู้ดี แต่อีก 10% คิดว่าเขาก็น่าจะรู้ แต่ว่าเขามีความพยายามที่จะไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงคุณธรรม พยายามที่จะเขียน TOR ในลักษณะเอื้อประโยชน์ หรือ ล็อกสเปค หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์คือต้องเขียนรายงานข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ แต่เราจะไม่เขียนว่าเขาทุจริต เพราะเราไม่ใช่หน่วยงานที่จะไปชี้มูลความผิด จะเขียนแค่ว่าเรามีข้อกังวลใจ ที่เริ่มมีความเสี่ยง.."
10% ที่ยังไม่เข้าใจมีวิธีการยังไง ทำไมถึงไม่ให้ความร่วมมือ?
มีหลายรูปแบบ
"ได้นำเรื่องเข้าที่ประชุม คณะกรรมการความร่วมมือป้องกันการทุจริต ที่มีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน มีอธิบดีกรมบัญชีกลาง กำลังสอบถามอยู่ว่าทำไมทำแบบนี้ ถ้าไม่มีเหตุผลที่ตอบคลายความสงสัยได้ก็อาจจะต้องส่งเรื่องไปให้ป.ป.ช. ป.ป.ท. และสตง. แต่ทั้งนี้ข้อกังวลใจจะไม่มีการส่งไปที่นายกรัฐมนตรี เพราะแต่ละหน่วยงานมีประธานจัดซื้อจัดจ้างก็จะส่งไปให้ แต่หากไม่ได้รับการตอบสนองก็จะส่งไปให้กับ ผู้อำนวยการ ผู้ว่าการฯ อธิบดี ซีอีโอ แต่หากยังไม่ได้เรื่องอีกก็จะส่งไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวง อาทิ กระทรวงคมนาคม หรือกระทรวงอื่นๆ เป็นต้น ก็จะยกระดับหากไม่ได้รับความร่วมมือก็จะส่งไปยังหน่วยงานตรวจสอบ"
"เงินใต้โต๊ะ" มีรูปแบบ/พัฒนาการเปลี่ยนไปตามเทคโนโลยีด้วยหรือไม่?
ต้องแบ่งการจัดซื้อจัดจ้างกับ PPP ออกจากกัน ถ้าเป็นการจัดซื้อจัดจ้าง ทุกวันนี้ความไม่โปร่งใสยังคงเป็นรูปแบบเดิมๆ คือ อาจจะมีเขียนทีโออาร์จะเป็นตัวสำคัญ ถ้าเงื่อนไขไม่ดีก็ล็อกสเปคให้มีผู้เข้าประมูลได้น้อย เรียกว่าเกือบจะเห็นตัวกันเลยว่าใครจะได้งาน
ส่วนโครงการ PPP เป็นการร่วมลงทุน ซึ่งเป็นในเชิงธุรกิจจะมีความสลับซับซ้อน อาทิ ในกระทรวงคมนาคม จะเป็นโครงการที่ต้องดูยอดผู้ที่จะมาใช้บริการ ดูความเป็นไปได้ ตัวเลขต้นทุน การเงินว่ามีความสมเหตุสมผลหรือไม่ อาจจะยากขึ้น จึงต้องใช้คนที่เก่งและมีความรู้ในด้านนี้
อย่างไรก็ตามเทคโนโลยียังช่วยให้การดูเอกสารของผู้สังเกตการณ์ง่ายขึ้น เมื่อเทียบกับเมื่อก่อน จะยกเอกสารมาให้สิบลังกว่าจะสแกน เพื่อนำไปวิเคราะห์ ซึ่งเรามี ACT Ai มีแฟลตฟอร์มที่ขอภาครัฐเชื่อมโยงข้อมูล เพื่อส่งข้อมูลแบบดิจิทัลซึ่งช่วยได้มากในเชิงประสิทธิภาพ แต่การวิเคราะห์ที่ใช้ Ai ยังต้องรออีกสักพัก และยังจำเป็นต้องใช้ประสบการณ์ของคนในการช่วยวิเคราะห์ด้วย
ล่าสุดเห็นครม.อนุมัติแนวทางปฏิบัติสำหรับการนำข้อตกลงคุณธรรมมาใช้กับโครงการที่ดำเนินการตามพ.ร.บ. PPP โดยอนุโลม ?
ขอบคุณกระทรวงการคลังที่เข้าใจ เพราะเราบอกกรมบัญชีกลางว่า พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง 2560 ที่เรากำลังทำงานกันอยู่ ครอบคลุมเฉพาะเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง แต่ไม่ครอบคลุมเรื่องการลงทุน แต่ทุกวันนี้ที่รัฐบาลทำอยู่คือมีการร่วมลงทุน และการใช้เงินกู้ ที่มีหลายกระทรวง ทั้งคมนาคม มหาดไทย กทม. ฯ ที่มีโครงการลักษณะอย่างนี้ จึงขยายผลให้มากกว่าการจัดซื้อจัดจ้าง เพราะโครงการ PPP มีความพิเศษขึ้นไปอีก
ขณะนี้กำลังมีการประชุมร่วมกับ นางปานทิพย์ ศรีพิมล ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) แล้ว เพื่อวางแนวทางต่อไป ซึ่งดูแล้วสคร.มีความจริงจังในเรื่องนี้เพื่อดำเนินการตามนโยบายรัฐบาล ซึ่งเราได้บอกไปว่าเราขอให้ใช้มาตรฐานเดียวกับกรมบัญชีกลาง เพื่อจะได้ไม่ต้องมีหลายมาตรฐาน
การทำงานของ ACT ในปี 2565 จะต้องปรับทัพอะไรอีกบ้าง?
ข้อตกลงคุณธรรมเองก็ต้องพัฒนาต่อไป แต่จะต้องเติมในเรื่องของการใช้ระบบดิจิทัลในการตรวจสอบให้มากขึ้น ถ้าไม่ใช่ตัวนี้ก็เหนื่อยเพราะลำพังจะใช้คนอย่างเดียวคงลำบาก และต้องปรับข้อกังวลใจของผู้สังเกตการณ์ ไม่เช่นนั้น 10% ก็จะซื้อเวลาไปเรื่อยๆ "เวลาถามเขาไป เขาตอบกลับมานะ แต่อ่านไม่รู้เรื่อง เช่น ถามไปไหนมา ตอบกินข้าวแล้ว ก็จะไปคนละทาง (หัวเราะ) "
แต่ ACT ยังต้องแก้ปัญหาในหลายเรื่อง
1.การสื่อสารสาธารณะ ยังเป็นจุดอ่อน ทั้งที่เรามีการประชุม 14 องค์กร ทั้ง TDRI ป.ป.ช. UNDP กรมบัญชีกลาง ฯทุกคนเห็นตรงกันว่าเรามีปัญหาเรื่องการสื่อสารสาธารณะ เราสื่อสารกันแค่ภายในหน่วยงาน แต่สาธารณะไม่ค่อยได้รับรู้ เพราะกฎหมายไม่ให้เปิดข้อมูลลับ หากเปิดเผยอาจจะมีความผิดได้
"แต่เรามีที่สามารถกลั่นกรองในระดับที่เปิดเผยได้ แต่ต้องเปิดเผย ในเมื่อเป็นกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน ทำไมไม่ให้ประชาชนรับรู้ว่าดีหรือไม่ดี แต่ต้องไม่เปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคล ไม่หมิ่นประมาทใคร"
2.สร้างความน่าเชื่อถือและการสนับสนุน ถ้าเราทำให้เกิดการสื่อสารสาธารณะ คนส่วนใหญ่เชื่อถือ และเห็นว่ากลไกนี้ดี อาจจะมีคนอีกจำนวนมากอยากมีส่วนร่วมมากขึ้น เพราะทำมาแบบนี้ยังช่วยเซฟเงินได้กว่าแสนล้านบาท
3. สร้างความศักดิ์สิทธิ์ของข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ ซึ่งมีการขอกับกรมบัญชีกลางว่า ถ้าหน่วยงานคุณไม่ตอบภายในกี่วัน หรือตอบแล้วไม่ได้มีเหตุผล หรือตอบแบบไม่ตอบ อย่างนี้อาจจะต้องส่งหน่วยงานตรวจสอบ ซึ่งกระบวนการนี้กำลังทำกันอยู่ ทำให้ 10% ที่มีปัญหาเริ่มให้ความสำคัญแล้ว เพราะเขารู้แล้วว่าถ้ายังเพิกเฉย ทองไม่รู้ร้อน ตอบแบบเลี่ยงๆ ตอบแบบไม่ตอบ มันมีผลตามมา อาจจะต้องไปเผชิญกับหน่วยงานตรวจสอบ หรือไม่ก็ศาล
4. มีระบบธรรมาภิบาลที่เป็นอิสระ ตอนนี้ผมดูแล IP 240 คน ที่ดูแลกลไกนี้ ดังนั้นทำยังไงที่จะทำให้มีอิสระ ปลอดจากการเมือง อิทธิพลผลประโยชน์ได้ ด้วยความมีธรรมาภิบาล
5.ขยายกลไกข้อตกลงคุณธรรม นอกจากช่วยป้องกันการทุจริตได้แล้ว ยังต้องขยายให้ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพ เพราะเอกชนมองว่าบางครั้งการไม่มีประสิทธิภาพก็ทำให้เกิดความเสียหายได้ แม้ไม่ได้มีการทุจริต
"สิ่งที่อยากเห็นคืออยากเห็นรัฐบาลออกมาพูดถึงข้อตกลงคุณธรรมหน่อย เพราะไม่ใช่แค่มีประโยชน์กับภาคประชาชนเท่านั้น แต่เป็นประโยชน์โดยตรงกับรัฐบาล กับงบประมาณที่รัฐบาลบริหารอยู่ ถ้าออกมาพูดให้ความสำคัญสักหน่อย เพราะมีประชาชนที่มีใจ ออกมาช่วยรัฐบาล ทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมและทำให้ประเทศชาติดีขึ้น"รองประธาน ACT กล่าวทิ้งท้าย