Pillar 2 : โอกาสการปรับมาตรการส่งเสริมการลงทุน

ซึ่งประเทศไทยโดยมติคณะรัฐมนตรีในปี 2559 ให้เข้าศึกษาโครงการนี้ และในปี 2562 ได้กำหนดกรอบของเครื่องมือในการดำเนินงานขึ้นมา โดยวัตถุประสงค์ของโครงการนี้ คือ เป็นการป้องกันไม่ให้บริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่หลีกเลี่ยงการเสียภาษีโดยโยกย้ายกำไรของตนเองไปในประเทศที่มีอัตราภาษีต่ำ

ซึ่งส่วนมากเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่กำลังแข่งขันกันให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีกับกลุ่มบริษัทเหล่านี้ ทำให้กลุ่มประเทศ OECD ซึ่งบริษัทแม่ตั้งอยู่นั้น สูญเสียโอกาสในการจัดเก็บภาษีจำนวนมาก

ในขณะเดียวกันประเทศกำลังพัฒนาที่แข่งขันกันลดภาษีรายได้เพื่อจูงใจให้บริษัทเหล่านี้มาลงทุนในบ้านตนเองก็สูญเสียโอกาสในการจัดเก็บภาษีจำนวนมากเช่นกัน ซึ่งการศึกษาพบว่าอัตราภาษีรายได้นิติบุคคลเฉลี่ยของโลกลดลงกว่าครึ่ง จากร้อยละ 40 กว่า ๆ ในปี 2523 เป็นร้อยละ 23 ในปี 2563 

ดังนั้น กลุ่มประเทศ G20 จึงหารือกับสมาชิกความร่วมมือ Inclusive Framework ที่มีหน่วยจัดเก็บภาษี หรือสรรพากรรวมกัน 143 ประเทศ รวมถึงประเทศไทย

ด้วย ศึกษาการปฏิรูปภาษีให้สอดคล้องกับเศรษฐกิจดิจิทัล (Digitalization Economy) และร่างผลการศึกษา ก็ได้ออกมาเมื่อเดือนตุลาคม 2563 ประกอบด้วย หลักการ 2 เสาหลัก หรือ 2 Pillar โดยสรุปได้ ดังนี้

• Pillar 1: การแบ่งสัดส่วนสิทธิในการจัดเก็บภาษีระหว่างรัฐประเทศที่ตั้งบริษัทกับประเทศลูกค้า
• Pillar 2: การพัฒนาเครื่องมือในการแก้ปัญหาการถ่ายโอนกำไรระหว่างประเทศของบริษัทข้ามชาติโดยกำหนดภาษีขั้นต่ำ (minimum tax rate) ที่ 15%

พูดง่าย ๆ ก็คือ ใน Pillar 1 นั้น คือ การแบ่งปันรายได้ภาษีระหว่างประเทศที่ตั้งของบริษัทขนาดใหญ่
ที่ค้าขายข้ามประเทศ มีรายได้รวมทั้งหมดเกิน 2 หมื่นล้านยูโรกับประเทศลูกค้าของบริษัทเหล่านี้ที่ซื้อ

หรือจ่ายค่าบริการให้กับบริษัทนี้เกิน 1 ล้านยูโร ถึงแม้ว่าบริษัทเหล่านี้จะไม่มีสถานที่ประกอบการใด ๆ
ในประเทศลูกค้าก็ตาม เช่น บริษัทเฟสบุ๊ค ไม่มีสถานประกอบการในประเทศไทย แต่ในทุกปีนั้น คนไทยต้องส่งค่าบริการ ค่าเช่าพื้นที่โฆษณา หรืออื่น ๆ ให้บริษัทเฟสบุ๊คที่สหรัฐอเมริกา (ซึ่งอาจผ่านตัวแทน
ในประเทศไทย)

และปรากฏว่าเมื่อสิ้นปี รายได้ของเฟสบุ๊คในสหรัฐฯ มีรายได้ทั้งโลกเกิน 2 หมื่นล้านยูโร ทางสรรพากรของสหรัฐฯ จะเช็คดูว่ามีกำไรกี่เปอร์เซ็นต์ โดยจะกำหนดให้กำไร 10% แรกนั้นเป็นกำไรปกติ (Routine profit) และกำไรส่วนที่เกิน 10% ถือว่าเป็น Residual profit ให้นำหักออกมา 25% ของส่วนที่เกินนี้มาแบ่งให้กับประเทศลูกค้าบริษัทเฟสบุ๊ค

ซึ่งแบ่งตามสัดส่วนรายได้ที่บริษัทเฟสบุ๊คหาได้ในแต่ละประเทศ นอกจากนี้ ในระหว่างทำธุรกิจ หากตอนที่ลูกค้าไทยชำระเงินค่าบริการให้บริษัทเฟสบุ๊คสหรัฐฯ นั้น ประเทศไทยมีการหักภาษี ณ ที่จ่ายไปก่อนแล้ว ก็ให้นำมาคำณวนหักลบกลบหนี้จากยอดรวมภาษีส่วนแบ่งปันสุดท้าย หากเก็บไว้แต่แรกน้อยกว่าก็ได้แบ่งปันเพิ่ม แต่ถ้าเก็บไว้มากกว่าแล้ว ก็ไม่ได้แบ่งปันเพิ่ม 

กรณีของประเทศไทยจะว่าไปแล้ว ส่วนนี้น่าจะเป็นผลดีมากกว่าผลเสีย หรือได้รับผลกระทบน้อย เพราะบริษัทไทยที่ส่งออกหรือทำธุรกิจกับต่างประเทศและนำเงินเข้าประเทศปีละ 2 หมื่นล้านยูโรน่าจะ
ไม่ค่อยมี นอกจากนี้ ยังจะได้การจัดเก็บภาษีได้กับบริษัทข้ามชาติที่ทำรายได้จากบ้านเรา ซึ่งปัจจุบัน
ไม่สามารถทำได้ 

ส่วนที่จะเป็นปัญหากับบ้านเราคือ ตัว Pillar 2 ที่ BEFS 2 เสนอ โดยการกำหนดภาษีขั้นต่ำสำหรับบริษัทข้ามชาติ โดยกำหนดที่ 15% กับบริษัทข้ามชาติที่มีรายได้รวมทั้งหมดจากการประกอบการทั่วโลกเกิน 750 ล้านยูโร และหากมีการเสียภาษีของบริษัทในเครือของตนเองในประเทศใดก็ตามต่ำกว่า 15% ประเทศที่บริษัทแม่ตั้งอยู่สามารถเรียกเก็บภาษีเพิ่มจากส่วนต่างที่เหลือจากอัตราภาษีที่จ่ายไปแล้ว
รวมเท่ากับภาษีขั้นต่ำที่กำหนด คือ 15%

การออก Pillar 2 มาก็เพราะบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่มักจะหลีกเลี่ยงภาษีโดยการย้ายสถานประกอบการของตนเองไปอยู่ในประเทศที่เสนอแรงจูงใจในการลงทุนจากต่างชาติโดยเสนออัตราภาษีต่ำ ๆ และที่ผ่านมา ประเทศกำลังพัฒนาต่าง ๆ ก็แข่งขันกันใช้มาตรการลดภาษีเพื่อจูงใจบริษัทข้ามชาติมาลงทุนในบ้านตนเอง

จนมีคนกล่าวว่าเหตุการณ์นี้ คือ Race to Bottom จนทำให้เสียโอกาสในการสร้างรายได้ให้รัฐจากภาษีของนักลงทุนต่างชาติ ซึ่งประเทศไทยก็มีคนยกประเด็นนี้มาพูดอยู่เสมอว่า ภาษีที่เสียโอกาสไปนั้นคุ้มกับที่บริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่มาลงทุนตั้งสถานประกอบการในเมืองไทยโดยได้รับการยกเว้นภาษี 5 – 10 ปี

หรือมากกว่านั้นตามเงื่อนไขที่เราจะให้ OECD มองว่าบริษัทข้ามชาติเหล่านี้เอาข้อจำกัดทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา มาสร้างความได้เปรียบและสร้างประโยชน์ให้ตนเองมากเกินไป จนประเทศกำลังพัฒนาที่บริษัทข้ามชาติไปลงทุนได้ผลประโยชน์น้อยมาก

ในขณะเดียวกันกลุ่ม OECD ซึ่งเป็นประเทศแม่ของบริษัทข้ามชาติเหล่านี้ก็เก็บภาษีได้น้อย เพราะบริษัทข้ามชาติจะโยกกำไรส่วนมากไปไว้ที่กิจการเครือข่ายของตนเองในประเทศที่มีภาษีต่ำหรือที่ธุรกิจตนเองได้รับการส่งเสริมการลงทุน หรือยกเว้นภาษี 

บทบาทท้าทายของประเทศไทยที่ผ่านมายังพึ่งพาการลงทุนจากต่างประเทศ (FDI) เป็นเครื่องจักรสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจ และเครื่องมือการยกเว้นภาษี การลดภาษีต่าง ๆ ก็เป็นเครื่องมือหลัก
ในมาตรการส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศมาโดยตลอด ซึ่งหาก Pillar 2 เริ่มใช้บังคับในปี 2566 นี้
ทางสำนักงานส่งเสริมการลงทุนต้องออกแรงปรับรูปแบบการส่งเสริมการลงทุนใหม่ทั้งหมด 

เรื่องนี้ BOI รู้ดีและเริ่มทำงานมาต่อเนื่องกับสรรพากร ซึ่งกลางเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา ได้ออกประกาศรูปแบบการส่งเสริมใหม่แล้วก็ตาม แต่ก็ยังวนเวียนอยู่กับการลดภาษี โดยพยายามยืดเวลาส่งเสริมออกไปให้ยาวขึ้นเพื่อให้ผู้รับการส่งเสริมเสียภาษีในอัตราขั้นต่ำคือ 15% แต่เวลายาวขึ้น หรือพยายาม

ดึงเงินภาษีจากบริษัทที่ได้รับการส่งเสริมคืนมาจากสรรพากร แล้วพยายามส่งคืนให้กับบริษัทที่ได้รับ
การส่งเสริมผ่านโครงการหรือกิจการที่ได้ชื่อว่าเป็นการพัฒนาขีดความสามารถ จะให้ตรง ๆ หรือผ่านกองทุนพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขัน เรื่องนี้โดยส่วนตัวผมแล้ว ดูยุ่งยาก และอธิบายเรื่อง Subsidy ภายใต้กรอบ WTO ได้แบบข้าง ๆ คู ๆ และในทางการเมืองแล้ว เอาเงินมาอุดหนุนหรือคืนภาษี
ให้บริษัทขนาดใหญ่แถมเป็นบริษัทข้ามชาติด้วย

และยิ่งคนเซ็นอนุญาตหรืออนุมัติ ผมว่ามีเกี่ยงกันทั้งระดับข้าราชการและบอร์ด โยนกันให้วุ่นแน่ และยังสงสารคนทำงานที่ต้องเผชิญกับการวิ่งเต้นของผู้มีอำนาจสารพัดและความสงสัยของสังคมในเรื่องนี้ที่มีให้กวนใจคนทำงานไม่หยุดแน่ ๆ  

ผมอยากให้เราลองมาคิดใหม่ และลืมเรื่องการใช้ภาษีต่าง ๆ เป็นเครื่องมือหลัก หันไปดูการอุดหนุน
ในรูปแบบอื่น ๆ ตัวอย่างประเทศอื่น ๆ เช่น เช่าที่ดินราคาต่ำ อุดหนุนการสร้างโรงงาน ฯลฯ ซึ่งผมไม่รู้เมืองไทยทำได้หรือไม่ ไม่เช่นนั้นเราก็ติดกับดักความคิดเดิม ๆ ในเรื่องภาษี และที่สำคัญ คิดใหม่และแก้ พรบ. ส่งเสริมการลงทุนไปเลยทีเดียว โดยให้ครอบคลุมเรื่องใหม่ ๆ ที่อยากทำเพิ่มเติม เช่น การสนับสนุนการลงทุนในต่างประเทศของนักลงทุนไทย ไปด้วย 

มองแล้วอาจเป็นโอกาสที่ดีที่ Pillar 2 จะทำให้เราต้องปรับรูปแบบการส่งเสริมการลงทุนใหม่ที่ทันสถานการณ์กับเทคโนโลยี สภาวะธุรกิจ รวมทั้งเป็นธรรม และเป็นประโยชน์กับประเทศไทยเสียที