สัญญาให้เอกชนเช่าเหมาอาคารของการเคหะฯ เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่?

“ที่อยู่อาศัย” นับว่าเป็นหนึ่งในปัจจัยสี่ที่มีความจำเป็นต่อการดำรงชีวิต หลาย ๆ คนเมื่อเริ่มต้นทำงาน ก็มักเกิดคำถามว่าจะซื้อบ้านหรือซื้อรถก่อนดี ซึ่งปัจจุบันก็มีที่อยู่อาศัยให้เลือกสรรกันอย่างมากมาย ทั้งให้เช่าและซื้อขาย ไม่ว่าจะเป็นบ้านเดี่ยว ทาวน์โฮม ทาวน์เฮ้าส์ คอนโดฯ ของบริษัทเอกชนต่าง ๆ หรือ แม้กระทั่งบ้านเอื้ออาทร หรือโครงการเคหะชุมชนของการเคหะแห่งชาติ ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับความพอใจและกำลังทรัพย์ของแต่ละคน 

อุทาหรณ์จากคดีปกครองในฉบับนี้ ... เป็นเรื่องปัญหาการผิดสัญญาที่การเคหะแห่งชาติ ได้ตกลงให้บริษัทเอกชนแห่งหนึ่งเช่าเหมาอาคารโครงการเคหะชุมชน เพื่อนำไปให้ประชาชน หรือ ชาวบ้านได้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย ซึ่งมีประเด็นที่น่าสนใจว่า เมื่อเกิดปัญหาหรือมีข้อพิพาทกันตามสัญญาเช่นว่า สัญญาดังกล่าวจะใช่สัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ ? 

เรื่องราวของคดีมีอยู่ว่า ... การเคหะฯ ได้ตกลงทำสัญญาให้บริษัทเอกชนแห่งหนึ่งเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการเคหะชุมชน จำนวน 315 หน่วย (ประกอบด้วยแฟลตอยู่อาศัย ร้านค้าชั้นล่างแฟลต และอาคารพาณิชย์ 4 ชั้น) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้บริษัทฯ นำไปให้บุคคลอื่นเช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และการบริหารชุมชน มีกำหนดระยะเวลา 3 ปี 

และเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา บริษัทฯ ได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารพาณิชย์แห่งหนึ่ง มอบให้ไว้ในวันทำสัญญา โดยธนาคารยินยอมผูกพันตนเป็นผู้ค้ำประกันตามสัญญาเช่าดังกล่าว ซึ่งบริษัทฯ ก็ได้เข้าครอบครอง และใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินที่เช่า โดยได้นำอาคารออกให้ประชาชนเช่าช่วงอยู่อาศัยแล้ว 

ต่อมา บริษัทฯ เกิดผิดนัดชำระค่าเช่าถึง 8 งวด โดยการเคหะฯ ได้มีหนังสือแจ้งให้ชำระค่าเช่าที่ค้างอยู่ แต่บริษัทฯ เพิกเฉย จึงได้มีหนังสือบอกกล่าวให้ธนาคารชำระเงินตามวงเงินค้ำประกันตามสัญญา  หลังจากนั้น บริษัทฯ ก็ได้นำเงินค่าเสียหายมาชำระให้บางส่วน และธนาคารได้นำเงินมาชำระในวงเงินตามภาระค้ำประกัน แต่ยังคงค้างชำระค่าดอกเบี้ยของวงเงินค้ำประกันอยู่ 

การเคหะฯ จึงยื่นฟ้องบริษัทฯ และธนาคารดังกล่าว (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และที่ 2 ตามลำดับ) ต่อศาลปกครอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ขับไล่บริษัทฯ และบริวารออกจากอาคารที่เช่า และให้ส่งมอบทรัพย์สินที่พิพาทคืนให้แก่การเคหะฯ ในสภาพเรียบร้อยปราศจากการชำรุดบกพร่องและการรอนสิทธิ 

และให้บริษัทฯ ระงับการนำอาคารออกให้เช่าช่วง และกระทำการใด ๆ อันเป็นการละเมิดต่ออาคาร ระบบไฟฟ้า ระบบน้ำประปา และสาธารณูปโภคอื่น ๆ รวมทั้งให้ชำระค่าเสียหายเป็นเงินกว่า 9 ล้านบาท พร้อมดอกเบี้ย และให้ธนาคารชดใช้เงินค่าดอกเบี้ยของต้นเงินค้ำประกันตามสัญญาค้ำประกันด้วย 

คดีมีประเด็นชวนคิดว่า ... ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าว อันเป็นการโต้แย้งสิทธิในค่าเช่าอาคารและค่าเสียหายอื่น ๆ ระหว่างการเคหะฯ ในฐานะผู้ให้เช่า กับบริษัทฯ ในฐานะผู้เช่า จะถือเป็นสัญญาทางปกครอง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หรือเป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมกันแน่ ? มาติดตามกันต่อเลยครับ ! 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า การเคหะแห่งชาติเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. 2537 อันถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาตามที่พิพาทซึ่งมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือ การเคหะฯ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีวัตถุประสงค์ในการจัดให้มีเคหะ หรือ บ้านเพื่อให้ประชาชนอยู่อาศัย 

การที่การเคหะฯ ตกลงทำสัญญาให้บริษัทเอกชนเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการเคหะชุมชน เพื่อนำไปบรรจุผู้เช่าช่วง หรือ ให้ประชาชนเช่าอยู่อาศัย และให้บริษัทฯ เป็นผู้บริหารจัดการชุมชน รวมทั้งดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อม และสังคมที่ดี จึงเป็นการให้บริษัทฯ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับการเคหะฯ  ดังนั้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 

เมื่อการเคหะฯ ฟ้องว่า บริษัทฯ ได้ผิดนัดชำระค่าเช่า และไม่ส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืน ยังคงครอบครองใช้ประโยชน์ โดยการนำออกให้เช่าช่วงตลอดมาจนถึงปัจจุบัน (วันฟ้อง) อีกทั้งยังควบคุมระบบไฟฟ้า ระบบประปา และระบบสาธารณูปโภคอื่น ๆ ภายในโครงการ โดยไม่มีสิทธิ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ขับไล่บริษัทฯ และบริวารออกจากอาคารที่เช่าตามฟ้อง รวมทั้งให้ส่งมอบทรัพย์สินที่พิพาทคืนในสภาพเรียบร้อย และให้ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย 

จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนข้อพิพาทระหว่างการเคหะฯ กับธนาคารพาณิชย์ เกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วยเช่นกัน 

ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งกลับคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น เป็นให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 1004/2566) 

สรุปได้ว่า … ข้อพิพาทระหว่างการเคหะแห่งชาติกับบริษัทเอกชน ในเรื่องการทำสัญญาเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการเคหะชุมชน เพื่อให้ประชาชนได้เช่าอยู่อาศัย โดยมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อม และสังคมที่ดี อันเป็นกิจการที่อยู่ในขอบข่ายวัตถุประสงค์ของการเคหะฯ ซึ่งถือว่าได้ให้เอกชนเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ (ลักษณะอย่างหนึ่งของสัญญาทางปกครอง) 

จึงถือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง รวมถึงสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาเช่าเหมาอาคาร ที่แม้จะมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ย่อมต้องได้รับการพิจารณาโดยศาลที่มีอำนาจพิจารณาในสัญญาหลัก คือ สัญญาเช่าเหมาอาคาร (สอดคล้องตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ 39/2565 ที่ 40/2565 และที่ 54/2565) นั่นเองครับ 

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสามารถศึกษาความรู้ที่น่าสนใจเกี่ยวกับคดีปกครองได้ที่ “ศูนย์การเรียนรู้ศาลปกครองออนไลน์”) https://aclib.admincourt.go.th/