เมื่อสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP สูง ต้องกังวลไหม

นับตั้งแต่ไวรัสโควิด-19 เริ่มแพร่กระจายไปทั่วโลก เศรษฐกิจโลกประสบกับภาวะวิกฤตที่รุนแรง กระทบทั้งเศรษฐกิจ ตลาดการเงิน สาธารณสุข สังคม และ ชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนทั่วทุกมุมโลก และเพื่อเป็นการเยียวยาและบรรเทาผลกระทบจากสถานการณ์เหล่านี้

รัฐบาลทั่วโลกต่างอัดฉีดเงินจำนวนมหาศาลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และช่วยเหลือภาคธุรกิจและครัวเรือน จนส่งผลให้หนี้สาธารณะทั่วโลกปรับเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว และ สูง เป็นประวัติการณ์ในหลายประเทศ ซึ่งถึงแม้วิกฤตผ่านพ้นไป แต่หนี้สาธารณะในหลายประเทศก็ยังคงอยู่ในระดับสูง

ก่อนอื่นมาทำความรู้จักกับคำว่า หนี้สาธารณะ โดยทั่วไป จะนิยมวัดเป็นอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อผลผลิตมวลรวมภายในประเทศ (Debt-to-GDP Ratio) ซึ่งคือ ตัววัดภาระหนี้ภาครัฐ หรือ หนี้ที่รัฐบาลกู้มาเทียบกับขนาดของเศรษฐกิจ เป็นการบอกว่าประเทศผลิตได้เท่าไร และมีหนี้เท่าไรในแต่ละปี ซึ่งสามารถใช้เป็นตัวบ่งชี้ถึงความสามารถในการชำระหนี้

โดยถ้าประเทศไหนที่มีอัตราส่วนหนี้ต่อ GDP ตํ่า แสดงว่าประเทศนั้น ได้ผลิตปริมาณสินค้า และบริการในระดับที่มากพอ และน่าจะทำกำไรที่สูงมากพอที่จะจ่ายชำระคืนหนี้ ขณะเดียวกัน ถ้าประเทศที่มีสัดส่วนหนี้ต่อ GDP สูงก็มีความเสี่ยงในการผิดนัดชำระหนี้สูง ซึ่งจะส่งผลกระทบกับตลาดเงินทั้งในและต่างประเทศ

คำถามที่ได้ยินบ่อยครั้งคือ เมื่อสัดส่วนหนี้สาธารณะสูง จะนำไปสู่วิกฤตหนี้สาธารณะเสมอไปหรือไม่ ในบทความนี้ เราจะพิจารณาประเทศญี่ปุ่น เป็นกรณีศึกษา

หนี้สาธารณะของญี่ปุ่นอยู่ที่ระดับมากกว่า 100% ของ GDP มามากกว่าสองทศวรรษแล้ว และจากข้อมูลเดือนมีนาคม 2023 หนี้ของญี่ปุ่นอยู่ที่ 263% ต่อ GDP สูงสุดในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว

กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ญี่ปุ่นสามารถอยู่ที่ระดับหนี้สูงมายาวนานกว่า 20 ปีแล้ว โดยนักเศรษฐศาสตร์ได้มีการคาดการณ์กันว่า ภาระที่เพิ่มมากขึ้นของภาครัฐทางด้านค่าใช้จ่ายประกันสังคม (social security) อันเนื่องมาจากการเข้าสู่สังคมสูงวัยของญี่ปุ่น ก่อให้เกิดปัญหาทางด้านการคลัง และจะนำมาซึ่งวิกฤตหนี้สาธารณะ (public debt crisis) ในที่สุด แต่อย่างไรก็ตาม จนถึงปัจจุบัน วิกฤตหนี้ก็ยังไม่เกิดขึ้น

ในทางกลับกัน เมื่อพิจารณาตัวเลขสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของบางประเทศ เช่น ประเทศศรีลังกา อยู่ที่ 113.8% ซึ่งมีตัวเลขที่น้อยกว่าญี่ปุ่นมาก แต่กลับเผชิญวิกฤตหนี้สาธารณะในปี 2022

กรณีศึกษานี้บ่งชี้ว่า การดูเพียงแค่ตัวเลขหนี้สาธารณะต่อ GDP อย่างเดียวไม่เพียงพอ จำเป็นจะต้องพิจารณาดูรายละเอียดอื่นๆ ในงบการเงินรวม (consolidated balance sheet) ของภาครัฐ ประกอบด้วย ในส่วนของหนี้สินสุทธิ (net liability) และ ขนาดของสินทรัพย์ทั้งหมดที่ภาครัฐมี จะเป็นตัวช่วยบ่งชี้ถึงความสามารถของประเทศในการหักกลบหนี้สินที่มีอยู่ได้ 

เมื่อพิจารณางบการเงินของญี่ปุ่นจะเห็นว่า หนี้สาธารณะส่วนใหญ่เป็นหนี้ที่ถือจากภายในประเทศ (internal debt) เช่น กองทุนประกันสังคม (social security fund) และ โดยเฉพาะธนาคารกลางญี่ปุ่น (Bank of Japan) ถือครอง 43.3% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด (หรือนับเป็นประมาณ 100% ของ GDP) จากตัวเลขเดือนมีนาคม 2023

ขณะเดียวกันญี่ปุ่น มีการถือสินทรัพย์จากต่างประเทศจำนวนมาก ปัจจัยเหล่านี้ประกอบกัน หมายถึงความเสี่ยงของจากการไม่ชำระหนี้ภายนอกน้อยลง

ในทางตรงกันข้าม ประเทศศรีลังกา ประเทศกรีซ มีหนี้ส่วนใหญ่ที่กู้ยืมมาจากต่างประเทศ (external debt) เมื่อหนี้ต่างประเทศถึงกำหนดที่ต้องชำระ แต่รัฐบาลเริ่มขาดสภาพคล่องและผิดนัดชำระหนี้ ทำให้สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (rating agencies) ปรับระดับ rating ลง ส่งผลให้ดอกเบี้ยเพิ่มสูงขึ้น เกิดการไหลออกของเงินทุน ประกอบกับการเติบโตที่ช้าลงของเศรษฐกิจ อันนำมาซึ่งวิกฤตหนี้ในที่สุด

นอกจากนี้ ปัจจัยสำคัญหนึ่งที่สามารถช่วยให้ญี่ปุ่น สามารถมีงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่อง และยังคงอยู่ได้กับหนี้ที่สูง เป็นเพราะการมี return gap ที่กว้างระหว่างสินทรัพย์ (assets) และหนี้สิน (liabilities)

กล่าวคือ กลยุทธ์ของรัฐบาลญี่ปุ่น ในการรักษาระดับอัตราดอกเบี้ยที่ตํ่า ทำให้ภาระดอกเบี้ยจากการกู้ยืมในประเทศตํ่ามาก

ขณะเดียวกัน รัฐบาลถือสินทรัพย์ส่วนใหญ่เป็นหุ้นและพันธบัตรต่างประเทศ ประกอบกับหุ้นในประเทศซึ่งเป็น high-risk, high-return assets ซึ่งมีผลตอบแทนข่อนข้างสูง

ดังนั้น ความต่างของ return นี้จากการกู้ได้ถูกแล้วนำไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีผลตอบแทนสูงมีส่วนช่วยบรรเทาปัญหา ของงบประมาณขาดดุลเนื่องจากสังคม ผู้สูงวัยในญี่ปุ่นได้

เมื่อกลับมามองที่ประเทศไทย หนี้สาธารณะของไทยปรับสูงขึ้นมากหลังวิกฤตโควิด-19 โดยปี 2019 หนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ระดับ 41% ซึ่งตํ่ากว่าระดับเพดานหนี้เดิมที่กำหนดไว้ที่ 60% อยู่มาก ปรับเพิ่มมาอยู่ที่ระดับ 62% ในปัจจุบัน ซึ่งทะลุระดับเพดานหนี้เดิมและคาดว่ามีโอกาสจะแตะระดับเพดานหนี้ใหม่ที่ระดับ 70% ได้ภายในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี

หากรัฐบาลมุ่งเน้นนโยบาย ที่เพิ่มการขาดดุลการคลังที่ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้เฉพาะในระยะสั้นเท่านั้น และไม่มีการปฏิรูปเพื่อเพิ่มรายได้ หรือ ลดรายจ่ายส่วนอื่นมาชดเชยค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

รัฐบาลเผชิญความท้าทายมากขึ้นในการแก้ปัญหาหนี้ของไทย จากการที่หนี้สาธารณะไทยมีแนวโน้มเติบโตขึ้นทุกปี และโดยเฉพาะปัญหาการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ จะยิ่งส่งผลเชิงลบต่อหนี้สาธารณะ

เพราะการที่แนวโน้มโครงสร้างประชากรเปลี่ยนแปลงไป ย่อมกระทบรายได้หลักของรัฐบาลจากภาษีอากร จากการที่รายได้ของครัวเรือนที่ลดลงตามจำนวนคนทำงานหารายได้ ซึ่งสวนทางกับรายจ่ายของภาครัฐที่กำลังสูงขึ้น ไม่ว่าจะเป็นรายจ่ายในหมวดสังคมสงเคราะห์ ค่าใช้จ่ายในการดูแลสุขภาพ หรือสวัสดิการต่างๆ

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาที่งบประมาณด้านรายจ่าย จะพบว่า สัดส่วนของงบที่ถูกจัดสรรไปใช้กับการลงทุน คิดเป็นโดยเฉลี่ยประมาณ 14% ของการเบิกจ่ายทั้งหมดเท่านั้น ซึ่งตัวเลขที่ตํ่านี้สะท้อนว่า การจัดสรรงบของภาครัฐ อาจผลักดันให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวได้ค่อนข้างน้อย ซึ่งจะไม่ช่วยเพิ่มความสามารถในการชำระหนี้ในอนาคต

นอกจากนี้ ถึงแม้ว่าระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทย นับว่าไม่สูงเกินไป เมื่อเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว หรือ ประเทศกำลังพัฒนาที่เข้าสู่ภาวะวิกฤตหนี้

ประกอบกับหนี้สาธารณะของไทยเกือบทั้งหมดประมาณ 98% เป็นหนี้ในประเทศ และมีต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลไทยอยู่ในระดับตํ่า

อย่างไรก็ตาม ประเด็นหนี้สาธารณะของไทย เป็นสิ่งที่รัฐบาลไม่ควรมองข้าม และควรหาแนวทางการบริหารจัดการอย่างจริงจัง ทั้งนี้ รัฐบาลควรยกระดับการใช้จ่ายในส่วนที่ช่วยเพิ่มศักยภาพ ในการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะยาว ตัดลดค่าใช้จ่าย ที่ไม่จำเป็นหรือส่วนที่กระตุ้นเศรษฐกิจ แค่ในระยะสั้น ขณะเดียวกันควรขยายฐานภาษีเพื่อช่วยเพิ่มรายได้ของรัฐบาลควบคู่กันไป