ทำไมประเทศไทยยังมี แรงงานนอกระบบค่อนข้างสูง?

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ

หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3530 หน้า 7 วันที่ 12 -14 ธันวาคม 2562

โดย ผศ.ดร.เจสสิกา เวชบรรยงรัตน์, ผศ.ดร.ยอง ยูน คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ผศ.ดร.ศศิวิมล วรุณศิริ ปวีณวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย

นิยามของแรงงานนอกระบบ คือ แรงงานที่ทํางานแต่ไม่ได้รับความคุ้มครอง หรือไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทํางาน ดังเช่นแรงงานในระบบ

ปัจจุบันแรงงานนอกระบบถือเป็นแรงงานกลุ่มที่ใหญ่ที่สุดของประเทศไทย ผลจากการสำรวจแรงงานนอกระบบล่าสุดในปี 2560 โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า จำนวนแรงงานนอกระบบมีสัดส่วนถึง 55% ของแรงงานทั้งหมดในประเทศ โดยสัดส่วนนี้ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปมากนักจากผลการสำรวจในปี 2560

จึงเป็นที่น่าสนใจว่า แม้ภาครัฐจะมีแนวนโยบายต่างๆ ออกมา เช่น การกำหนดให้หน่วยธุรกิจที่มีจำนวนลูกจ้างตั้งแต่ 1 คนขึ้นไปต้องมีการขึ้นทะเบียนนายจ้างพร้อมกับขึ้นทะเบียนลูกจ้างให้เป็นผู้ประกันตนภายใต้ระบบประกันสังคม แต่ก็ยังพบว่า จำนวนแรงงานนอกระบบยังคงอยู่ในระดับสูง

ตามมติรับรองข้อเสนอแนะฉบับที่ 204 ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (The International Labour Organization’s Recommendation No.204) ว่าด้วยการเปลี่ยนผ่านจากเศรษฐกิจนอกระบบไปสู่เศรษฐกิจที่เป็นทางการ (Transition from the Informal to Formal Economy) ซึ่งข้อเสนอแนะฉบับนี้ถือเป็นมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศฉบับแรกที่มีการกล่าวถึงการคุ้มครองแรงงานนอกระบบ

ประเทศไทยเองก็ได้มีการนำข้อเสนอแนะนี้มาดำเนินการผ่านมาตรการต่างๆ ที่มีออกมาอย่างต่อเนื่องเพื่อขยายความครอบคลุมของระบบประกันสังคมไปยังกลุ่มแรงงานนอกระบบ เช่น การที่รัฐออกมาตรการทางกฎหมายในการสร้างแรงจูงใจให้แรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบประกันสังคมตามมาตรา 40 ซึ่งให้สิทธิประโยชน์ ใกล้เคียงกับแรงงานในระบบซึ่งเป็นผู้ประกันตนตามมาตรา 39

ทั้งนี้ พบว่าการที่แรงงานนอกระบบปรับเปลี่ยนสถานะเป็นแรงงานในระบบนั้น ย่อมส่งผลประโยชน์ทางบวกทั้งต่อภาครัฐและตัวแรงงานเอง โดยในมุมมองของภาครัฐนั้น การที่มีแรงงานในระบบจำนวนมากขึ้นย่อมส่งผลให้ฐานภาษีในแง่ภาษีเงินได้มีการขยายตัวขึ้น เงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมเพิ่มมากขึ้น ยังผลให้ภาครัฐสามารถจัดระบบประกันสังคม สวัสดิการสังคมและบริการสาธารณะให้กับประชาชนได้อย่างทั่วถึงมากยิ่งขึ้น

ขณะที่ในมุมมองของแรงงาน ผลประโยชน์หลักมาจากการได้รับความคุ้มครองภายใต้กฎหมายแรงงาน ครอบรวมไปถึงสภาวะการทำงาน จำนวนชั่วโมงทำงาน วันหยุด ค่าล่วงเวลาอื่นๆ รวมถึงค่าจ้างตามกฎหมายค่าจ้างขั้นตํ่า ซึ่งปัจจุบันแรงงานในระบบที่เป็นลูก จ้างในบริษัทเอกชน สามารถได้รับผลประโยชน์ตามมาตรา 33 ในพระราชบัญญัติประกันสังคม ซึ่งระบุสิทธิประโยชน์ที่ผู้ประกันตน จะได้รับความคุ้มครองถึง 7 กรณี ได้แก่ กรณีที่เจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ ตาย สงเคราะห์บุตร ชราภาพ และว่างงาน

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าผลประโยชน์ที่ได้จากการเป็นแรงงานในระบบนั้นอยู่ในระดับสูง จำนวนแรงงานนอกระบบในไทยก็ยังคงอยู่ในระดับสูงเช่นเดียวกัน เกิดคำถามที่ว่า เพราะเหตุใดแรงงานบางกลุ่มยังคงต้องการเป็นแรงงานนอกระบบอยู่ ผลประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการอยู่นอกระบบเป็นอย่างไร มีลักษณะใดบ้าง

โดยผลจากงานวิจัยล่าสุดของ Vechbanyongratana, et al. (2019) ได้ทำการศึกษาประเด็นนี้ โดยศึกษาจากกลุ่มแรงงานหญิงไทยในอุตสาหกรรมสิ่งทอและ บริการทำความสะอาด ผลการ ศึกษาพบว่า

(1) แม้ว่าแรงงานในระบบโดยเฉลี่ยจะมีค่าจ้างที่สูงกว่าแรงงานนอกระบบ ช่องว่างของค่าจ้างระหว่างแรงงานในระบบและนอกระบบนั้นก็ไม่ได้สูงมากนัก

(2) ระบบการคุ้มครองทางสังคมในประเทศ เช่น 30 บาท รักษาทุกโรค ประกันสังคม มาตรา 40 เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ก็ทำให้ผลประโยชน์ระหว่างการเป็นแรงงานในระบบและนอกระบบไม่มีความแตกต่างกันมากนัก

(3) การจ้างงานนอกระบบได้เอื้อให้แรงงานได้รับความสะดวกสบายในการทำงานที่ไม่สามารถหาได้จากการทำงานในระบบ

ยกตัวอย่าง เช่น การทำงานในโรงงานอุตสาหกรรมสิ่งทอที่แม้จะได้รับค่าจ้างและสวัสดิการอื่นๆ ที่สูงกว่าทำงานนอกระบบ แต่แรงงานหญิงบางส่วนได้ให้สัมภาษณ์ว่า ต้องการที่จะทำงานที่บ้านมากกว่าเนื่องจากมีความยืดหยุ่นในแง่เวลาทำงาน สามารถแบ่งสันเวลาในการดูแลครอบครัวได้ และมีความผ่อนคลายมากกว่า

เช่นเดียวกันกับแรงงานในกลุ่มบริการรับทำความสะอาด ซึ่งได้ให้สัมภาษณ์ว่า ต้องการทำงานที่มีการจ้างงานอย่างไม่เป็นทางการในครัวเรือนมากกว่าที่จะทำงานเป็นคนงานในบริษัทรับทำความสะอาด เนื่องจากต้องการที่จะอาศัยอยู่ภายในครัวเรือนกับนายจ้างเพื่อลดค่าใช้จ่ายการเดินทาง และแม้ว่า จำนวนชั่วโมงจะสูงกว่าแรงงานในระบบ แต่ค่อนข้างมีความยืดหยุ่นมากกว่า และมีการเข้าถึงสินเชื่อที่ไม่เป็นทางการ (informal credit) เช่น สามารถขอกู้ยืมเงินจากนายจ้างได้

โดยสรุปแล้ว การที่แรงงานนอกระบบบางส่วนยังคงได้รับผลประโยชน์ที่การทำงานในระบบไม่สามารถให้ได้ รวมไปถึงระบบสวัสดิการจากภาครัฐในไทย ที่ปัจจุบันค่อนข้างมีความครอบรวมไปยังกลุ่มแรงงานนอกระบบ ทำให้ผลประโยชน์จากการเป็นแรงงานนอกระบบไม่แตกต่างจากในระบบมากนัก จึงทำให้แรงงานนอกระบบบางส่วนในไทยยังคงเลือกที่จะอยู่นอกระบบและมีจำนวนสัด ส่วนแรงงานกลุ่มนี้ในระดับที่ค่อนข้างสูง 

อ้างอิง

• Vechbanyongratana, J., Yoon, Y., Lekfuangfu, W. N., & Tangtammaruk, P. (2019). Formalizing the Informal Economy: A Gender Perspective - Thailand. Working Paper

• สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2018. การสำรวจแรงงงานนอกระบบ พ.ศ. 2561. [http://www.nso.go.th]